Едва завершился прием предложений в рабочую группу Опекунова – Петрова, как в СРО-сообществе разгорелись бурные споры о том, какую модель управления НОСТРОЙ следует выбрать за основу в новой редакции Устава. В комментариях к нашим публикациям высказывались различные, часто совершенно противоположные точки зрения. Прозвучали отсылки и к закону о некоммерческих организациях, и к Градостроительному кодексу, и просто к здравому смыслу, но в целом картина очевидна: единой позиции по будущей структуре Национального объединения строителей в СРО-сообществе пока не существует.
Мы планировали в развитие темы сосредоточить внимание в отдельной публикации именно на предлагаемых схемах управления НОСТРОЙ, и пришло время, взяв в руки законы и кодексы, выполнить обещанное.
Изначально следует определиться, с какими требованиями законодательства нам следует сопоставлять предложения, поступившие в рабочую группу реформаторов. В подавляющем большинстве своем специалисты саморегулирования не сомневаются, что деятельность Национального объединения должна укладываться в рамки, с одной стороны, Федерального закона РФ №7 «О некоммерческих организациях», с другой – Градостроительного кодекса России.
Со вторым спорить бессмысленно – ГрадКодекс впрямую регламентирует существование Национальных объединений СРО и посвящает им статьи с 55.20 до 55.23. А вот с законом об НКО не так все просто, если разбираться как следует. Собственно о Национальных объединениях в ФЗ №7 нет ни слова. Однако многие специалисты СРО уверены, что НОСТРОЙ, НОИЗ и НОП как объединения юридических лиц представляют из себя ассоциации (союзы), чья деятельность регулируется статьей 11 закона об НКО.
Обратимся к тексту закона. Пункт первый статьи 11 можно смело пропускать – в нем речь идет об ассоциациях или союзах, создаваемых коммерческими организациями, в то время как все члены того же НОСТРОЙ – это СРО, то есть некоммерческие партнерства. Деятельность СРО и есть предмет регламентации Федерального закона №7, но является ли Национальное объединение СРО ассоциацией, подпадающей под этот же закон?
Смотрим второй пункт статьи 11. На первый взгляд, вроде никаких противоречий нет, и Национальные объединения – это как раз те ассоциации или союзы, о которых говорится в законе. Но с этой точки зрения сбивает всего одно, но ключевое слово, которое и выводит НОСТРОЙ и его «смежников» по строительной сфере из-под действия закона об НКО. И это слово – «добровольно».
2. Некоммерческие организации могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы) некоммерческих организаций.
Как известно (и это закреплено в п.1 ст. 55.20 Градостроительного кодекса), членство в Национальных объединениях для строительных СРО является обязательным, то есть ни о каком добровольном объединении в ассоциацию здесь речи идти не может. При этом никаких вариантов ассоциаций или союзов с обязательным участием членов ФЗ №7 не рассматривает – нет в законе такого понятия вообще.
Тем самым подтверждается тезис о том, что Национальные объединения СРО строительной отрасли – это особая форма некоммерческих организаций, деятельность которых не регламентируется законом об НКО, а прописана лишь в Градостроительном кодексе. Есть возражения? Высказывайте в комментариях, но не забудьте привести свою аргументацию. Мы же в дальнейшем будем исходить из этого утверждения.
ГрадКодекс и нынешний НОСТРОЙ
Основной недостаток действующего Устава НОСТРОЙ и в определенной степени Градостроительного кодекса заключается в том, что документы эти создавались под конкретных людей. Как представляется, именно это обстоятельство (в общем-то, частая болезнь новорожденных структур) породило и избыточные полномочия президента, и невнятность в регламентации прав и обязанностей других органов. Создавая что-то с нуля, трудно избежать соблазна передать все рычаги управления в руки одного лидера. Однако такая модель перестала быть работоспособной, едва младенец саморегулирования выбрался из пеленок и начал адекватно воспринимать окружающий мир.
Сегодняшний Устав НОСТРОЙ поражает обилием противоречий, идущих вразрез с даже далеким от совершенства Градостроительным кодексом. Об этом же, в частности, неоднократно и подробно писал гендиректор СРО «Сахалинстрой» Валерий Мозолевский. Размытость функций Совета НОСТРОЙ, пересечение в нем функций управляющего и исполнительного органа, невнятные полномочия координаторов в федеральных округах и роль Окружных конференций – все это вызывало слишком много резонных вопросов со стороны членов Национального объединения.
При этом в действующем Уставе с запредельной избыточностью расписываются функции Аппарата и его руководителя, и странно, что в основном внутреннем законе Объединения с той же детализацией не рассматривается, например, работа бухгалтерии или уборщиц. В результате Аппарат, который по самой сути своей должен решать технические задачи обеспечения работы НОСТРОЙ, превратился в основной исполнительный орган, вершащий судьбы саморегулирования в строительстве.
Ничего подобного нет в Градостроительном кодексе, но в нем, к сожалению, не заложены и основополагающие принципы разделения властей в НОСТРОЙ. Кодекс регламентирует управление Национальными объединениями предельно просто: высшая власть у Съезда, а в остальное время всем рулят президент и Совет как коллегиальный исполнительный орган. Вернее, Совет и президент сами принимают решения, сами их выполняют, сами оплачивают свою работу и сами же перед собой отчитываются, вынося только глобальные вопросы на голосование Съезда. Мало того, однажды в НОСТРОЙ посчитали, что и Совета для принятия решений будет многовато, и решили соорудить (тут уже в совершенном противоречии даже с противоречивым Уставом) некий междусобойчик - «политбюро» в виде Президиума Совета.
Пути реформ: что выбрать?
По мере выхода саморегулирования из младенчества изъяны сложившейся системы управления стали очевидны подавляющему большинству СРО-сообщества. Почти все поступившие в рабочую группу предложения по изменению Устава предусматривают изменение структур и их функций в НОСТРОЙ. Мы не будем сегодня с лупой в руках рассматривать детали и выискивать опечатки в текстах поправок (что, к сожалению, поторопились сделать некоторые критично настроенные специалисты), а сосредоточим внимание на принципиальных моментах. Предложения СРО условно можно разделить на два основных направления:
Реформа умеренная – в целом заложенная ГрадКодексом структура (Съезд – Совет – президент) сохраняется, но меняется содержательное наполнение и распределение полномочий. Совет сокращается в размерах и становится профессиональным исполнительным органом, президент также подписывает трудовой договор с НОСТРОЙ и работает на постоянной основе. Вице-президенты трудятся по закрепленным за ними направлениям, координаторы избираются в округах (а не назначаются Советом) и тоже становятся штатными работниками Объединения. Аппарат НОСТРОЙ лишается и отдельной статьи в Уставе, и не свойственных ему полномочий, переходит в полное подчинение Совету и выполняет технические функции по обеспечению деятельности Объединения.
Реформа капитальная – создается принципиально новая схема управления Национальным объединением, в которой появляется Наблюдательный совет – постоянно действующий коллегиальный орган управления. Таким образом, реализуется принцип разделения властей, свойственный как государству, так и корпоративному управлению. Применительно к последнему напрашивается параллель «Собрание акционеров – Совет директоров – Правление – Председатель правления» (в корпорации) и «Всероссийский съезд – Наблюдательный совет – Совет объединения – Президент» (в НОСТРОЙ).
Оба реформаторских пути помимо изменений в Уставе потребуют в той или иной степени правок и Градостроительного кодекса. Именно необходимость совершенствования законодательства сформулирована в предложениях депутатов Госдумы – члена Совета НОСТРОЙ Виталия Южилина и координатора по СЗФО Сергея Петрова, направленных в адрес вице-премьера Дмитрия Козака.
Однако означает ли это, что до принятия изменений в ГрадКодексе, которое реально может состояться еще бог знает когда, НОСТРОЙ не вправе провести структурную реформу? Мне думается, что никаких препятствий в этом нет.
Первый вариант реформ, который может быть выбран рабочей группой – умеренно-минималистский – сохраняет содержащуюся в Кодексе структуру и даже приближает ее функции к тем, что заложены в законодательстве. Расхождения не будут значительными. Скажем, количественный состав Совета, согласно ГрадКодексу, не может быть более 30 человек. А девять-десять или даже 15 членов будущего Совета – это разве больше? Заседания Совета должны созываться не реже, чем раз в три месяца, но это же не запрещает собираться исполнительному органу раз в неделю?
Со вторым вариантом реформирования сложнее. «Нету в Градостроительном кодексе такого органа, как Наблюдательный совет, - пишут в комментариях нам противники этого пути. – Значит, и создание его будет нелегитимным». Но позвольте, в ГрадКодексе вообще много чего нет. Скажем, в нем не предусматривается разделение Национальных объединений на палаты, что не помешало НОП выделить в отдельные направления интересы архитекторов и инженеров. Вызвало это возражения ревнителей Градостроительного кодекса, протесты прокуратуры или гнев профильных министерств и ведомств? Что-то трудно припомнить.
Или регламентация функций Национальных объединений – в пункте 8 ст. 55.20 ГрадКодекса содержится всего шесть подпунктов, своего рода «обязательная программа». И нет никаких ограничений на расширение этого списка – в соответствии с нуждами и потребностями входящих в Объединения СРО. Что не запрещено законом, то разрешено – этот принцип заложен в Конституции России.
То же и с Наблюдательным советом. Препятствий к его формированию или запретов на создание каких-либо иных органов в ГрадКодексе не существует. Сохранится Съезд как высшая власть в НОСТРОЙ и реально превратится в исполнительный орган Совет Объединения во главе с президентом – то есть всё перечисленное в Кодексе, та же «обязательная программа». При этом саморегулируемые организации решили создать свой постоянно действующий «парламент»? Так в чем проблема – пусть создают. И если новый орган докажет свою работоспособность, то впоследствии такую норму можно закрепить в статье Градостроительного кодекса.
Примечательно, что в ходе онлайн-голосования, проведенного ЗаНоСтрой.РФ по вопросу «Поддерживаете ли вы введение в структуру НОСТРОЯ Наблюдательного совета и профессионализацию работы Совета, предложенные в поправках СРО НП «Объединение генеральных подрядчиков в строительстве» и НП СРО «Сахалинстрой»?», две трети (65%) специалистов СРО высказались за создание нового органа. «Против» выступили только 15%, еще 11% респондентов предлагают оставить всё как есть. А для 9% участников голосования этот вопрос безразличен.
Но ситуация такова, что саморегулирование, созданное в свое время «сверху» как альтернатива лицензированию и госконтролю, сегодня имеет уникальный шанс в полном смысле саморегулироваться – выбрать свой путь развития и уже по итогам этого выбора зафиксировать перемены в букве закона. Только для реализации этого шанса нужна не огульная критика всего и вся, не равнодушие, а творческий конструктивный подход. К чему мы и призываем все СРО-сообщество.
Константин Горожанко