Отношения Администрации Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти (в частности, министерств и прочих ведомств) в настоящее время всё более напоминают старую популярную советскую детскую игру, которая называлась «Сломанный или испорченный телефон». Только в отличие от игры в нашем случае это попахивает откровенным искажением первоначальных фраз и саботажем.

Президент России говорит о необходимости устранения административных барьеров и борьбе с бюрократией.

Минстрой России разрабатывает законопроект, согласно которому за Национальными объединениями СРО окончательно закрепляются дублирующие контрольно-надзорные функции, во многом аналогичные функциям Ростехнадзора.

Президент России говорит о борьбе с коррупцией и некачественными законодательными актами её порождающими и стимулирующими.

Минстрой России разрабатывает законопроект, сплошь напичканный нормами, порождающими и стимулирующими коррупцию в системе саморегулирования.

Президент России говорит об усилении роли общественного контроля и развитии институтов гражданского общества.

В ответ – законопроект, который, де-факто, уничтожает саморегулирование в строительной отрасли.

Президент России говорит о развитии институтов правового государства и современных цивилизованных правовых способах решения конфликтов.

В ответ – исключение страхования как способа обеспечения имущественной ответственности членов СРО.

Президент России говорит о снижении финансовой нагрузки на субъекты экономической деятельности.

А в ответ от Минстроя России получаем требования о формировании второго компенсационного фонда в каждой СРО по всей стране.

И таких положительных посылов со стороны Президента России и неадекватных ответов со стороны министерств, федеральных служб и агентств можно перечислять сотнями, если не тысячами…

Но, как Вы уже поняли, мы хотим поговорить сегодня об уже всем известном и постоянно меняющемся (к сожалению, не в лучшую сторону) законопроекте Минстроя России о реформе СРО строительного комплекса.

Для проведения правового анализа и подготовки заключения нам сайтом ЗаНоСтрой.РФ  предоставлен проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования вопросов саморегулирования» (далее – Проект), подготовленный Минстроем России. Рассматриваем версию № 4.

Сначала немного сладенького в адрес творцов Проекта. Анализируя текст указанного Проекта закона, следует отметить всё-таки достаточно высокий уровень юридической техники авторов Проекта. Сей документ подготовлен с соблюдением правил юридической техники, нормы построены правильно, логично и системно. Приёмы и средства формулирования норм права применены практически без замечаний с нашей стороны. Чувствуется, что юристы привлечены к работе над законопроектом. Но достаточно ли только юристов для подготовки качественного проекта закона? Давайте разбираться.

Итак, нами выявлен ряд замечаний по излишней детализированности (например, предлагаемая статья 55.5-1 ГСК РФ) и чрезмерного регулирования правоотношений. Также имеется ряд принципиальных замечаний к самой концепции предлагаемых изменений строительного саморегулирования.

Постараемся изложить наши замечания и доводы как можно короче.

1.
Некоторые новеллы, предусмотренные Проектом, содержат в себе явную дискриминацию в отношении граждан – профессиональных участников строительного рынка (ГАПов, ГИПов, ГИСов и пр.), а также механизмы запрета на профессию, не смотря на наличие специального образования и опыта работы. Указанные ограничения носят бюрократический характер и, несомненно, носят в себе коррупционную составляющую.

Деятельность участников строительного рынка ставится в прямую зависимость от решений «чиновников» Национальных объединений, что негативно скажется на всей системе строительной деятельности в Российской Федерации.

С учётом того, что Национальные объединения за 6 лет существования выкачали из отрасли более 12 миллиардов рублей, но не смогли доказать свою профессиональную авторитетность и социально-экономическую полезность (что не отрицается даже самим государством), передача Национальным объединениям новых функций без объективной положительной оценки реализации уже имеющихся у них функций является необдуманным и авантюрным политическим и правовым решением, недопустимым в сложившейся сложнейшей экономической ситуации в Российской Федерации.

2.
Введение многочисленных запросов и так называемой «межведомственной переписки», увеличение сроков проверок и принятия решений, участие в принятии решений различного рода организации (эксСРО, Нацобъединений, органов власти и пр.; см., например, предлагаемую новую редакцию статьи 55.6 ГСК РФ) влечёт за собой забюрократизированность процессов, увеличение коррупционных рисков, а, следовательно, необоснованное увеличение препятствий в строительной отрасли.

3.
Введение института «национальный реестр специалистов» в настоящее время не согласуется ни с одним из нормативных правовых актов в Российской Федерации ни в области образования, ни в области саморегулирования, ни в области градостроительной деятельности. Указанный институт становится дополнительной статьей расходов для СРО и их членов – строителей, а также «кормушкой» для «чиновников» Национальных объединений. При этом для государства указанный институт не приносит ровным счётом никакой ни экономической, ни политической, ни социальной пользы, но, напротив, только вред и очередное многомиллионное недовольство со стороны участников строительной отрасли.

Более того, можно прямо утверждать, что указанный «национальный реестр специалистов» и связанные с ним процедуры допуска в профессию и ограничения на ведение профессиональной деятельности противоречат Федеральному закону от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ (ред. от 02.03.2016) «Об образовании в Российской Федерации», а также самой Конституции Российской Федерации (например, статьям 34, 37, 43, 44, 45).

4.
Не может быть поддержана и концепция необходимости членства в СРО только для генеральных подрядчиков и участников государственных и муниципальных контрактов (см., например, предлагаемую редакцию статьи 55.8 ГСК РФ и пр. статей).
Отказываясь в 2009 году от лицензирования, государство, логично, не отказалось от контроля за строительной отраслью и субъектами строительной деятельности, передав его из государственного ведения в общественное (или, если хотите, частно – профессиональное ведение). Таким образом, изыскатели, проектировщики и строители получили инструмент самоконтроля при наличии механизмов «круговой поруки» в форме субсидиарной, а позднее и солидарной, ответственности каждого за каждого и СРО за всех, что было сделано в интересах конечного потребителя результатов работ и услуг строительной отрасли Российской Федерации.

Исключение из указанной системы субподрядчиков в настоящее время – это шаг назад в части контроля за качеством строительных работ и безопасностью объектов капитального строительства.

Безусловно, негативные последствия такого политического шага имеют отложенный по времени характер, но в том, что такие последствия рано или поздно наступят, и будут стоить здоровья и жизни граждан России, а также многомиллионного имущественного ущерба – в этом сомневаться не приходится.

Ответственность и контроль должны быть персональными, а не опосредованными через генеральных подрядчиков, которые, безусловно, также несут установленную ГК РФ и ГСК РФ ответственность, но этого недостаточно.

5.
Изменение подхода к допуску подрядчиков к работам, влияющим на безопасность объектов капитального строительства, через отмену наличия свидетельства о допуске к работам и дифференциации (хотя бы укрупненной) по видам таких работ также нельзя признать удачной идеей.

Несмотря на широкое применение общих понятий «изыскания», «проектирование», «строительство», указанные понятия чрезвычайно неоднородны внутри себя и крайне специфичны. Так, например, одни строительные компании специализируются на строительно-монтажных работах систем связи, другие – на возведении железобетонных конструкций, третьи – на монтаже инженерных систем и т. д., и т. п. То же касается и проектных работ, и изысканий.

Принцип «универсального строителя», согласно которому «если член СРО, то можешь делать ВСЁ» – это основополагающее заблуждение, основанное на поверхностном понимании строительных процессов.

К сожалению, авторы Проекта ставят в один ряд и строительство какого-либо склада промышленных товаров, и строительство многоквартирного дома, и железнодорожное строительство, и строительство атомной электростанции. Всё это наводит на мрачные мысли.

6.
Введение дополнительного компенсационного фонда и отсутствие какого-либо упоминания о страховании, как основном современном цивилизованном способе обеспечения имущественной ответственности, также не может быть нами оценено положительно.

Одним из существенных и очевидных достижений саморегулирования строительной деятельности за 2009 – 2016 годы стала разработанная и реализованная система страхования гражданской ответственности членов СРО – подрядчиков, которая действовала значительно более эффективно, нежели система формирования компенсационных фондов СРО.

Вместе с тем, страхование, как способ защиты прав устанавливается, в том числе, в Конституции Российской Федерации.
Проведённый анализ случаев причинения вреда и его возмещения за последние шесть лет позволяет однозначно утверждать то, что именно страхование является основным способом обеспечения имущественной ответственности, а компенсационный фонд – вторичным, дополнительным.

При этом страхование Минстроем России удалено из Проекта вовсе.

7.
Не ясно умышленно или случайно, но по всему тексту организация выполнения изыскательских работ объединена с проектными работами, хотя это разные виды работ и членство в разных СРО (см, например, новую редакцию статьи 55.8. ГСК РФ и пр. статьи в новой редакции Проекта).

8.
В законопроекте не раскрывается понятие риск-ориентированного подхода к контролю СРО за членами, а также принципов организации такого контроля. Нормы должны быть чёткими, ясными и понятными, не допускать неоднозначного толкования и правовой неопределенности (проект статьи 55.13 ГСК РФ).

9.
Довольно странный и противоречивый подход к средствам компенсационных фондов и порядку их размещения зафиксирован в проекте статьи 55.16-1. С одной стороны, законодатель не хочет официально признать особый статус средств компенсационных фондов и исключать их, например, из конкурсной массы кредитной организации, лишённой лицензии и находящейся в процедурах банкротства; а, с другой стороны, предполагает обязать СРО размещать эти средства на особых специальных счетах в особо определённых кредитных организациях. Указанное обстоятельство свидетельствует о недоработке со стороны авторов законопроекта в базисных подходах к пониманию компенсационного фонда и его особой сущности.

Давайте определяйтесь, господа: так это всё-таки особые средства или ничего в них особенного нет? Если – не особенные, то для чего специальный счёт и особая кредитная организация? А если особенные и социально-значимые средства возмещения вреда, то почему эти средства не обособляются от конкурсной массы при банкротстве кредитной организации, где размещены?

10.
Если смириться с формированием второго компенсационного фонда и размещением его предлагаемым Проектом способом, было бы закономерно указать в Проекте нормы о том, что два разных компенсационных фонда (возмещения вреда и договорной ответственности) должны размещаться на разных счетах в целях прозрачности и дифференцированности учёта разных компенсационных фондов. Этого уточнения нет в проекте статьи 55.16-1 ГСК РФ.

11.
Если авторы законопроекта определяют особый статус счёта, на котором размещён компенсационный фонд, и особые требования к кредитным организациям (что, кстати говоря, является нарушением принципов антимонопольного законодательства, так как некоторые кредитные организации выделяются государством и называются «более надёжными или достойными»), где он подлежит размещению, то возникает вопрос, а для чего в статье 55.16-1 ведется речь о неких управляющих компаниях и доверительном управлении.

При ситуации, когда возможность инвестирования и размещения средств, по сути, сведена к одному варианту, привлечение управляющих компаний выглядит довольно абсурдным.

12.
Также в законопроекте не определён подход к решению проблемы, а также алгоритм и порядок действия по переводу средств компенсационных фондов в уполномоченные кредитные организации теми СРО, средства которых в настоящее время находятся в форме кредиторских требований к кредитным организациям – банкротам.

13.
В результате принятия указанного Проекта закона доходная часть СРО значительно сократится за счёт выхода членов СРО не работающих с государственными и муниципальными заказчиками, а также не работающих с застройщиками напрямую. Вместе с тем, расходная часть СРО существенно возрастает в виду наделения СРО целым рядом дополнительных затратных обязательств (расширения предмета ответственности СРО и её членов, расширения предмета контроля, увеличения предусмотренного Проектом документооборота и пр.).

Целью принятия Проекта авторы ставят совершенствование и развитие системы саморегулирования и СРО, вместе с тем, очевидно, что принятие Проекта приведёт к массовому закрытию СРО и окончательной гибели этого института гражданского общества в самые кратчайшие сроки. И, как следствие, массовому сокращению значительного количества рабочих мест по всей России.

14.
Концептуально передача в Национальные объединения функций по ведению реестра членов СРО, функций по так называемой «аттестации» ГАПов, ГИПов и ГИСов и ведения реестра этих специалистов, а также разработки стандартов саморегулирования, влечёт за собой сужение прав СРО при одновременном увеличении их ответственности по доводам, указанным нами выше. СРО превращаются из самостоятельных самоуправляемых саморегулируемых организаций в некие центры по обслуживанию Национальных объединений.

Более того, Национальные объединения в настоящее время стали, де-факто, контрольно-надзорным органом за СРО и дублируют во многих аспектах функции органа государственного надзора за СРО – Ростехнадзора.

Проект окончательно закрепит за Национальными объединениями указанные двойные функции, что противоречит Концепции, озвученной неоднократно Президентом Российской Федерации, о необходимости ликвидации административных барьеров и чрезмерного дублирующего контроля.

ВЫВОД

Запланированные положительные социально-экономические и правовые цели и задачи, поставленные авторами законопроекта, не будут достигнуты с принятием и реализацией указанного Проекта. Отсутствует разумная закономерная причинно-следственная связь между планируемым результатом и принимаемыми мерами государственного регулирования, в нашем случае, в частности, через принятие Проекта проанализированного нами закона.

Кто может остановить указанный Проект закона, если сам вице-премьер РФ Дмитрий Козак считает его адекватным решение проблемы СРО?!

Конечно, только Президент Российской Федерации Владимир Путин!

Для того чтобы понять это, и не подписывать указанный законопроект Президент Российской Федерации должен найти значительное количество времени, чтобы его изучить и проанализировать. Есть ли у Президента России это время? На наш взгляд, ответ очевиден – НЕТ.

Ну, вот и получается – «испорченный телефон».

Только это уже не игра.

С уважением к Вам, коллеги,

Ваш Доктор Лоу.