Недавно в интернете попалась на глаза коротенькая заметка о Новой Зеландии. В ней рассказывалось о том, как маленькая страна на противоположном конце Земли, невзирая на мировые кризисы, демонстрирует завидные темпы роста экономики. При этом, по величине дохода на душу населения Новая Зеландия входит в двадцатку самых богатых стран мира. А о коррупции там и говорить не приходится. Заинтересовавшись этим феноменом, решил для себя разобраться, в чём же заключается секрет такого успеха. По итогу же своего исследования серьёзно задумался, почему экономическое состояние российских регионов являет собой противоположность успешной и сытой Новой Зеландии.
При взгляде на карту Российской Федерации в самой её восточной оконечности внимание на карте привлекает остров Сахалин. Своими очертаниями он действительно напоминает своего антипода из южного полушария Земли, Новую Зеландию.
Надо сказать, что на этом сходство не заканчивается. И Сахалин, и Новая Зеландия с момента своего открытия и заселения являлись на рубеже XIX – XX веков самыми дальними форпостами двух величайших империй – Британской и Российской. И по сию пору Новая Зеландия является членом Британского Содружества, а верховная исполнительная власть на острове принадлежит генерал-губернатору, назначаемому Королевой Великобритании. И там, и там современные жители являются прямыми потомками ссыльных поселенцев и каторжников выдворенных на окраины империй отбывать наказание за совершённые в метрополии преступления и крамолу. Оба этих региона щедро наделены природными ресурсами.
Почему же так по-разному сложилась у них судьба? Почему Новая Зеландия являет собой драгоценную жемчужину и предмет гордости британской короны. А Сахалин нам известен в основном благодаря неуёмной жадности и коррумпированности местных чиновников.
Ответ на этот вопрос, как ни странно можно найти, анализируя имеющиеся отличия в отрасли, являющейся индикатором и одновременно локомотивом экономического развития – в строительстве. О них сейчас и пойдёт речь.
Прежде всего стоит отметить, что строительное законодательство как самостоятельная ветвь права появилась в Новой Зеландии сравнительно поздно. Долгое время она состояла из разрозненных и неупорядоченных норм и предписаний. Что поделаешь, издержки и особенности британского права предполагают определённый хаос в сфере нормативно-правовой документации. Однако за последние тридцать лет в Новой Зеландии усилиями её Правительства сформирована гармоничная и гибкая система технического регулирования, позволяющая соблюдать требования к безопасности, оптимизации затрат на строительство и поддерживать отрасль на высоком технологическом уровне. Как же это работает и во сколько обходится содержание такой системы?
В настоящее время контрольно-надзорные функции в сфере строительства осуществляет Департамент по делам жилищного строительства – Department of Building and Housing (DBA), аккумулировавший в себя отраслевые полномочия Министерства социального развития, Корпорации жилищного строительства и Департамента внутренних дел. На него-то и возложены разработка и гармонизация строительных норм и правил.
В качестве инструментов применения норм, в нормативно-правовом отраслевом законодательстве Новой Зеландии используются стандарты строительства и правила, которые, в свою очередь разделены на обязательные к применению и добровольные. Обязательные к применению нормы кодифицированы и сведены в Строительный кодекс, которым устанавливаются минимальные требования к объектам строительства. Добровольные нормы и стандарты представляют собой пирамиду. Верхний ярус пирамиды состоит из сборника разъяснительных пособий к Строительному кодексу. Нижний ярус пирамиды в свою очередь состоит из «согласованных норм и правил, применение которых не подлежит жёсткому регламентированию. В соответствии с принципом и традициями параметрического нормирования Строительный кодекс не содержит норм и ссылок на применение тех или иных норм стандартов, предоставляя строителям самостоятельно выбирать средства для достижения целей технического регулирования. Сборник же разъяснительных пособий ссылается на национальные стандарты Новой Зеландии, совместные стандарты Новой Зеландии и Австралии, национальные стандарты Австралии и, конечно же, национальные стандарты Великобритании.
Разработку строительных стандартов в Новой Зеландии осуществляет самофинансируемая и саморегулируемая специализированная организация Standarts New Zeland (SNZ). Сфера её деятельности, помимо строительства, охватывает порядка 15 отраслей экономики. Ежегодный бюджет на разработку новых стандартов составляет около трёх миллионов новозеландских долларов (примерно около 100 миллионов рублей). Финансируется эта деятельность госучреждениями и заинтересованными частными компаниями и корпорациями.
Помимо контроля за соблюдением требований отраслевого законодательства, Департамент по делам жилищного строительства осуществляет функции третейского суда по вопросам применения строительного законодательства, а также осуществляет функции лицензирования в строительстве. Лицензирование является добровольным за исключением случаев выполнения или контроля (инспекции) так называемых ответственных работ (restricted work). Под этим термином понимаются работы имеющие критический характер для целостности здания или сооружения и касаются основных несущих конструкций (фундаменты и каркас) и ограждающих конструкций (крыши и наружные стены), а также автоматических систем противопожарной защиты в многоквартирных домах малого и среднего размера. Департамент жилищного строительства в первую очередь разрабатывает стандарты лицензирования, управляет процессом оценки специалистов и ведёт реестр выданных лицензий. Отличительной особенностью лицензирования является необходимость сдачи экзамена, подтверждающего навыки и умения при разработке инженерных решений. Доходы департамента в качестве лицензионных сборов, составляют чуть меньше 7 миллионов новозеландских долларов (210 миллионов рублей).
Надзор и функции третейского судьи в сфере лицензирования строителей осуществляет специальная коллегия по делам строительных подрядчиков. Все члены Коллегии (8 человек!) назначаются генерал-губернатором. Основной их функцией является рассмотрение жалоб и апелляций, связанных с нарушением лицензионных требований.
В отличие от непосредственно строительной деятельности, в которой государство закрепило за собой функции лицензирования, функция профессиональной деятельности архитекторов осуществляется саморегулируемым учреждением Архитектурной регистрационной коллегией – New Zealand Registered Architects Board (NZRAB).
Интересен принцип комплектования руководства этой структурой – половина членов Совета назначается генерал-губернатором, а вторая половина состоит из представителей некоммерческой организации: Новозеландского института архитекторов, представляющего собой ассоциацию специалистов и преподавателей учебных заведений. Справочно: ежегодный сбор за продление регистрации в коллегии составляет 550 новозеландских долларов (16,5 тысячи рублей). База данных архитекторов регистрационной коллегии является официальным реестром, содержащим подробную информацию о каждом архитекторе, с указанием его адреса, а также является ли он членом архитектурной конторы или практикует самостоятельно. Общее количество архитекторов в Новой Зеландии составляет примерно полторы тысячи человек.
Сходным же образом организована работа уполномоченного национального органа по регистрации и контролю за деятельностью профессиональных инженеров в строительстве Institution of Professional Engineers New Zealand (INPENZ). Институт устанавливает регистрационные требования ко всем профессиональным инженерам страны, аккредитует учебные заведения, осуществляет ведение реестра и применяет меры дисциплинарного воздействия к провинившимся. Помимо INPENZ для регистрации и контроля деятельности существующей категории младших инженеров-помощников функционирует Новозеландская коллегия по регистрации адъюнкт-инженеров – Engineering Associates Registration Board New Zealand (EARB).
К сожалению, а может и к облегчению для читателей, формат статьи не позволяет более подробно рассмотреть все аспекты этой, на мой взгляд, уравновешенной системы с глубоко персонифицированной ответственностью за результаты деятельности. Но именно такой формат позволяет поддерживать высокие объёмы жилищного строительства и обеспечивать высокий уровень качества и инноваций в строительстве и архитектурном проектировании.
Подробно останавливаться на отечественной системе для читателей этого сайта не вижу необходимости, поскольку основная читательская аудитория хорошо знакома с вопросом и в теории, и в практике применения. Действовавшая до принятия 372-ФЗ система выдачи допусков никоим образом не способствовала ни поддержанию качества работ на должном уровне, ни развитию инноваций, по сути выполняя функции насоса для перекачивания денег из карманов строителей в карманы руководства саморегулируемых организаций. Неудивительно, что подобный подход вызвал неудовольствие руководства страны и действующих органов исполнительной власти. Бесцельно растраченные саморегулируемыми организациями (не говоря даже об объёмах компенсационных фондов – это отдельная история) взносы строителей вызывают лишь сожаление.
В какой-то степени принятие 372-ФЗ, а наряду с ним ещё и целого пакета законов, направленных на изменение ситуации в сфере техрегулирования и разрешительной деятельности в сфере строительства своевременно и оправданно. Однако, в первую очередь, вместо регионализации необходимо было заняться персонификацией ответственности участников строительного процесса и архитектурного проектирования. Достичь этого возможно только через создание национальных ассоциаций архитекторов, национальных ассоциаций инженеров-строителей, за счёт формирования и ведения общефедерального реестра этих специалистов. Причём деятельность этих ассоциаций не должна зависеть или финансироваться саморегулируемыми организациями, отвечающими за допуск к осуществлению строительства, проектирования и изысканий. Прискорбно, что в настоящее время, сосредоточив усилия на формальном исполнении требований 372-ФЗ, деятельность по созданию единого федерального реестра архитекторов оказалась фактически свёрнутой. А ведь именно независимые от саморегулирования ассоциации профессиональных инженеров-строителей и архитекторов могли бы решить пресловутую проблему коммерциализации.
До сих пор также, мне не понять, каким образом региональный принцип формирования членского состава СРО может способствовать улучшению качества работ. Ни в части контроля исполнения договорных обязательств, ни в сфере техрегулирования. За семь лет существования саморегулирования разработкой стандартов занимались по большей части только отраслевые СРО, чья деятельность в этой сфере нынче перечёркнута 372-ФЗ (статью автора на эту тему читайте здесь – ред.). Все остальные, в том числе региональные СРО занимались только сбором членских взносов и подсчётом трудовых книжек, начисто игнорируя решение ставившихся Правительством РФ при введении саморегулирования задач. Разница лишь в том, что кто-то делал это цинично, с буржуинским огоньком в глазах, а кто-то поджимал губы и ханжески закатывал глаза к небу. Ханжи в конечном счёте победили.
И сейчас, по сути, власть снова наступает на те же грабли, пытаясь оптом передать региональным СРО все контрольно-надзорные функции, очередной раз игнорируя принцип функционирования системы сдержек и противовесов. Как мы уже можем наблюдать, коммерциализацию саморегулирования это никоим образом не остановит, ведь на том же Сахалине в ближайшее время ожидается появление ещё одной СРО.
Следует понимать, что при продолжении такой политики, помимо уже потерянных семи лет и растраченных миллиардов рублей денег строителей, нас ожидает ещё несколько лет топтания на месте (а по сути скатывания назад) под заклинания нынешних певцов регионализации, мечтающих под себя сгрести максимальное количество компетенций, сохранив свою функциональную безответственность.
А Новая Зеландия всё это время будет строить всё дешевле, всё безопаснее, используя всё более современные технологии. И догнать её в этой части будет всё труднее и труднее…