1. Общие вопросы регулирования отрасли (государственное и негосударственное регулирование)
В настоящее время продолжается общее снижение качества выполняемых работ и падение профессионального уровня специалистов в области инженерных изысканий. Большое количество работ выполняется с фальсификацией полевых и лабораторных работ. Это часто связано с чрезвычайно сжатыми сроками выполнения работ, недостаточным объемом денежных средств, выделяемых заказчиками (техническими застройщиками) на выполнение инженерных изысканий, многочисленными фактами коррупции при размещении заказов на выполнение инженерных изысканий и прохождении государственной экспертизы (сведения о коррупции приводятся на основании анонимных опросов изыскательских организаций) (см. «Инженерные изыскания», №4/2012). Принимаемые в последние годы органами федеральной законодательной и исполнительной власти нормативные документы не только не способствуют решению существующих проблем, но и создают новые. Причиной этого является, прежде всего, то, что подготовка нормативных документов, регулирующих профессиональную деятельность, осуществляется без учета мнения специалистов в области инженерных изысканий.
Система «саморегулирования», которая должна была обеспечить активное участие профессионального сообщества в обеспечении качества инженерных изысканий, за прошедшие с момента ее создания четыре года проявила себя не только как неэффективная, но и как оказывающая явное негативное влияние на отрасль. По сути, результатом создания системы «саморегулирования» в строительной отрасли оказался аналог ранее существовавшего неэффективного государственного лицензирования. При этом саморегулируемые организации получили право выдавать допуски – аналоги ранее выдаваемых лицензий. Увеличились денежные затраты для участников рынка, возросла административная нагрузка. Реально работающее саморегулирование создано не было. В настоящее время и допуски, и организации с выданными допусками продаются по объявлениям в Интернете. В течение нескольких часов возможно приобретение допусков, в том числе позволяющих выполнять работы для проектирования объектов использования атомной энергии. Это подтверждает полную неэффективность системы «саморегулирования» в строительстве.
Создание национальных объединений (все большее влияние в которых получают СРО, по сути, только торгующие допусками) с обязательным членством для саморегулируемых организаций, привело к развитию острых конфликтов в отрасли. Официальная позиция Национального объединения изыскателей по поводу того, что «саморегулирование в инженерных изысканиях состоялось», принципиально отличается от мнения многих изыскательских организаций о том, что оно в инженерных изысканиях вообще не существует. Такое несовпадение в оценках ситуации определяет и принципиальные различия в мнениях о том, какие действия необходимы отрасли.
В настоящее время отрасль фактически не регулируется ни государством, ни профессиональным сообществом. Возврат к федеральному лицензированию деятельности по инженерным изысканиям нецелесообразен. Отмена «саморегулирования», даже носящего в настоящее время чисто формальный характер, привела бы к еще большему беспорядку. В связи с этим необходимо параллельно с законодательно установленным в строительной отрасли «саморегулированием» юридических лиц и индивидуальных предпринимателей развивать на добровольной основе объединение физических лиц – специалистов в области инженерных изысканий. Это объединение может создаваться с использованием инфраструктуры СРО НП «Ассоциация Инженерные изыскания в строительстве» (АИИС), которая объединяет около 2000 организаций и индивидуальных предпринимателей, в том числе крупнейших заказчиков инженерных изысканий. В настоящее время уже зарегистрирован Союз изыскателей, объединяющий физических лиц. При этом чрезвычайно важно, чтобы этот союз не был ориентирован только на специалистов – сотрудников членов АИИС, но становился фактически центром объединения всех профессионалов-изыскателей как физических лиц. Членами Союза изыскателей на первом этапе смогут стать специалисты в области инженерных изысканий, имеющие профильное образование и стаж работы (включая время обучения в аспирантуре и докторантуре) не менее 10 лет.
Развивая объединение физических лиц, одновременно необходимо совершенствовать существующую систему саморегулирования юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Для этого нужно:
• отказаться от обязательности членства саморегулируемых организаций в национальных объединениях (ни в каких других сферах деятельности, кроме строительства, нет обязательного членства в национальных объединениях -- всегда необходима добросовестная конкуренция идей);
• законодательно разрешить членам саморегулируемых организаций переходить в другие СРО без потери взноса в компенсационный фонд (переход с компенсационным фондом предусматривает добровольное согласие «принимающей» СРО взять на себя ответственность за ранее выполненные «переходящими» юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями работы);
• законодательно ввести требования о том, что количество членов коллегиального органа управления саморегулируемой организации не может быть менее семи, причем не менее шести из них должны отвечать минимальным требованиям к специалистам о наличии профильного образования и опыта работы.
На основании анализа информации о некоторых существующих саморегулируемых организациях в инженерных изысканиях можно предположить, что часть из них создавалась с нарушением законодательства, в том числе с использованием подложных документов. По крайней мере одна попытка зарегистрировать СРО по подложным документам была пресечена сотрудниками ФСБ при помощи НП «Ассоциация Инженерные изыскания в строительстве». Известен как минимум один выявленный случай коррупции в центральном аппарате Ростехнадзора, связанный с саморегулированием в строительстве. В связи с этим, представляется необходимой работа по проверке правоохранительными органами документов саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, при создании которых могли быть использованы подложные документы и коррупционные схемы.
Целесообразно законодательно увеличить минимальное количество организаций для получения и сохранения статуса СРО. Это поможет избавиться от саморегулируемых организаций, которые полностью контролируются различными ведомствами или крупными государственными компаниями. Ситуация в данном вопросе похожа на таковую в банковском секторе, когда государство приняло решение о необходимости для банков увеличивать уставный капитал. Выполнения этого требования банки могли добиваться за счет внесения дополнительных средств в уставный капитал или объединения. Несмотря на то, что эти меры первоначально вызвали решительный протест мелких банков, они все равно были реализованы государством и в целом привели к повышению устойчивости банковской системы.
Подобная мера в инженерных изысканиях вызовет неизбежный протест небольших саморегулируемых организаций на первом этапе, но, несомненно, будет полезна отрасли в целом. Минимальное количество организаций для получения и сохранения статуса СРО здесь могло бы быть равным 250. Эта мера, в сочетании с закрытием СРО, созданных с использованием подложных документов, может сократить общее количество саморегулируемых организаций в инженерных изысканиях до 15---20, что не допустит монополизации сферы саморегулирования в отрасли. При этом для реорганизации СРО с целью увеличения количества их членов необходимо будет предусмотреть переходный период не менее шести месяцев.
Изыскательские организации в настоящее время испытывают трудности с получением лицензий ФСБ для работы со сведениями, составляющими государственную тайну, при выполнении инженерных изысканий. Необходимо совершенствовать порядок получения этих лицензий и перечень сведений, которые относятся к секретным (например, сейчас во многих случаях секретной считается информация, доступная пользователям в сети Интернет).
Определенные сложности испытывают изыскательские компании при получении материалов картографо-геодезического фонда. Минрегиону и Минэкономразвития (Росреестру) надо совместно улучшать организацию доступа изыскателей к материалам картографо-геодезического фонда.
Несомненно, имеются сложности при получении данных наблюдений Росгидромета. Несмотря на то что эти наблюдения один раз уже оплачены налогоплательщиками, получение их результатов для использования при выполнении инженерных изысканий оказывается достаточно дорогим. При этом в ряде случаев подведомственные Росгидромету организации участвуют в коммерческих тендерах и необходимыми для выполнения работ данными они, в отличие от своих конкурентов, располагают бесплатно.
Определенные трудности в работе изыскательских организаций создают решения отдельных субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которые в пределах своих территорий устанавливают собственные порядки выполнения инженерных изысканий и форматы представления результатов и проведения экспертизы, что является нарушением Постановления Правительства РФ № 20 от 19 января 2006 года. В связи с этим, Госстрою совместно с саморегулируемыми организациями целесообразно в сжатые сроки провести анализ подобных административных барьеров в тех или иных регионах и принять меры по исправлению ситуации путем подготовки постановления Правительства РФ, в котором будут определяться порядок и сроки оформления разрешительной документации, необходимой для выполнения инженерных изысканий.
Изложенное выше позволяет оценить состояние инженерных изысканий в Российской Федерации как неудовлетворительное.
2. Нормативно-правовое и нормативно-техническое регулирование инженерных изысканий
Основным нормативно-правовым документом, регулирующим градостроительную деятельность, в том числе инженерные изыскания, является Градостроительный кодекс Российской Федерации. Этот документ, несмотря на многочисленные недостатки, по крайней мере, не нанес значительного вреда в сфере инженерных изысканий благодаря тому, что он определяет, прежде всего, основные положения, касающиеся регулирования отрасли. Принятый в его развитие ФЗ-384 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», который, с точки зрения специалистов в области инженерных изысканий, имеет многочисленные недостатки, также именно благодаря своему общему характеру не оказал значительного негативного влияния на отрасль. Гораздо более вредным для инженерных изысканий в строительстве оказалось Постановление Правительства РФ № 20 от 19 января 2006 года. Согласно этому Постановлению «появился» новый вид изысканий – инженерно-геотехнические. В течение ряда лет было непонятно, что относится к этому не существовавшему ранее виду инженерных изысканий.
Постановление Правительства РФ № 207 от 24 марта 2011 года (в основном подготовленное саморегулируемыми организациями Росатома) ввело совершенно неразумные, с практической точки зрения, требования к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, предъявляемые для получения ими допусков для работы на особо опасных и технически сложных объектах, в том числе объектах использования атомной энергии. По мнению автора настоящей концепции, основные требования для получения допусков для работы на особо опасных и технически сложных объектах, а также объектах использования атомной энергии, должны предъявляться к профессиональному опыту специалистов. Допуск для работы на таких объектах не должен выдаваться на основании таких критериев, как «образовательные требования к руководителям организаций», «наличие оборудования на законном основании» и «количество сотрудников».
В качестве иллюстрации неработоспособности требований о наличии профильного образования у руководителя или его заместителей можно привести примеры крупных университетов или производственных компаний, в которых работают высококвалифицированные специалисты, но при этом инженерные изыскания составляют небольшую часть их деятельности. Известны проектно-изыскательские организации, которые выполняют изыскания на сумму более 2 млрд руб. в год, но это является небольшой частью их оборота, а их руководители не являются профессиональными изыскателями. В соответствии с Постановлением Правительства РФ №207 такие организации не должны выполнять инженерные изыскания для строительства особо опасных объектов, хотя именно на этом они специализируются десятки лет.
Содержащееся в этом же постановлении требование о наличии на законном основании оборудования также не является гарантией качества выполняемых изысканий. Например, изыскательская организация с опытными специалистами, выполняя работы на удалении от места своего базирования, всегда может взять в аренду необходимое оборудование на месте производства работ. В то же время, наличие у организации совершенно формального договора аренды оборудования позволяет легко обойти указанное требование Постановления, являющееся еще одним административным барьером.
Требование о наличии минимального количества сотрудников, в том числе определенного числа рабочих, для выполнения работ на объектах атомной энергии также не отвечает здравому смыслу. Так, совершенно непонятно, почему лабораторные испытания свойств грунтов при динамических нагрузках для строительства объектов использования атомной энергии, для выполнения которых достаточно одного специалиста и одного техника, не могут выполняться, если в организации нет минимального определенного вышеупомянутым постановлением количества рабочих.
Несомненно, вредным для отрасли стал приказ Минрегиона № 624 от 30 декабря 2009 года с изменениями, внесенными в него приказом Минрегиона РФ № 238 от 26 мая 2011 года. В этом приказе совершенно неверно, с точки зрения специалистов, было определено, какие виды работ выполняются в составе того или иного вида изысканий.
Тем не менее, несмотря на их абсурдность и вредность, требования всех перечисленных выше нормативных документов формально выполняются добросовестными саморегулируемыми организациями. При этом формальное соблюдение этих требований никакого повышения качества изыскательских работ не обеспечивает и только создает дополнительные административные барьеры. Проведенный ВЦИОМ по заказу НП «Ассоциация Инженерные изыскания в строительстве» летом 2012 года опрос 500 изыскательских организаций подтвердил, что такую точку зрения разделяет большинство опрошенных.
Целесообразно провести усовершенствование нормативно-правовых документов, регулирующих деятельность в области инженерных изысканий, в два этапа. На первом этапе необходимо внести изменения в приказы Министерства регионального развития РФ и Постановления Правительства РФ, наиболее негативно влияющие на деятельность изыскательских организаций. На втором этапе надо внести изменения в Градостроительный кодекс РФ и ФЗ-384 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Для создания эффективной системы управления строительной отраслью, сочетающей элементы государственного и негосударственного регулирования, важно в как можно более сжатые сроки передать полномочия по ведению реестра саморегулируемых организаций в строительной отрасли от Ростехнадзора Минрегиону РФ.
2.1. Международный блок нормативно-технических документов
При разработке и актуализации нормативно-технических документов по инженерным изысканиям надо, по возможности, обеспечивать их гармонизацию с международными документами. Это возможно не во всех случаях, но, тем не менее, гармонизация отечественной нормативно-технической базы с международной должна рассматриваться как важная задача.
В случае, если в Российской Федерации отсутствуют какие-либо нормативно-технические документы, а Международной организацией по стандартам (ISO), Американским обществом испытания материалов (ASTM), Американским обществом гражданских инженеров (ASCE) или какой-либо другой признанной организацией, выполняющей работы по стандартизации, разработаны необходимые документы, целесообразно, по согласованию с разработчиком, перевести их на русский язык и утвердить в установленном порядке. При этом в качестве одного из предварительных шагов необходимо добиться, чтобы кроме только двух переводческих организаций, аккредитованных при Росстандарте и имеющих право выполнять «официальные» переводы по всем направлениям стандартизации, право на выполнение официальных переводов нормативных документов в области инженерных изысканий получили бы еще одна или две организации.
В дальнейшем при Госстрое необходимо будет создать отраслевой информационный реестр действующих стандартов и сводов правил, свободный доступ к которому будет предоставляться через Интернет с возможностью бесплатного копирования необходимых документов.
2.2. Блок нормативно-технических документов на уровне Евразийского союза
Разработка и актуализация российских нормативно-технических документов на уровне Евразийского союза должна проводиться с участием в этой работе представителей стран -- членов союза уже на самых ранних стадиях.
2.3. Федеральный блок нормативно-технических документов
При разработке и актуализации федеральных нормативно-технических документов в области инженерных изысканий в строительстве должны соблюдаться принципы открытости этих процессов, участия в них всех заинтересованных сторон и преемственности. При этом должен соблюдаться подход, согласно которому создается единая система нормативных документов (приложение к концепции), в которой положения документов более высокого уровня подробнее раскрываются и дополняются в документах более низкого уровня. Важной частью при этом должно стать государственно-частное партнерство, при котором объединения организаций, специалистов в области инженерных изысканий и отдельные организации участвуют в финансировании этой деятельности совместно с государством.
Эта работа не будет эффективна без создания специализированного технического комитета при Росстандарте. Построение единой системы нормативно-технических документов потребует наличия центра их разработки, который должен вести свою работу максимально открыто и с возможностью участия в ней представителей профессионального сообщества. В качестве такого центра рассматривается ОАО «Производственный и научно-исследовательский институт по инженерным изысканиям в строительстве» (ПНИИИС) Госстроя РФ. При этом технический комитет при Росстандарте не должен быть монополизирован создающей и финансирующей его работу СРО НП «АИИС» и должен предусматривать участие в его деятельности всех заинтересованных изыскательских саморегулируемых организаций и объединений физических лиц – специалистов в области инженерных изысканий.
2.4. Региональный блок нормативно-технических документов
Нормативно-технические документы федерального уровня по согласованию с Госстроем могут дополняться документами регионального уровня (в которых дополняются требования документов федерального уровня с учетом региональных особенностей природных условий, в том числе инженерно-геологических).
Нормативно-технические документы регионального уровня могут создаваться в виде геоинформационных систем с картами типологического районирования разного масштаба и с требованиями по составу, объему и порядку выполнения инженерных изысканий, увязанными с теми или иными типами территорий.
2.5. Специальные технические условия
В случае, если при выполнении инженерных изысканий требуется отступление от требований нормативных документов, с Госстроем могут согласовываться специальные технические условия для выполнения инженерных изысканий на конкретном объекте.
При проведении экспертизы специальных технических условий необходимо отказаться от существующей сегодня практики, когда она выполняется подведомственной Госстрою организацией, в которой нет ни одного специалиста в области инженерных изысканий и которая, в случае получения «заказа на экспертизу», вынуждена заключать договор на выполнение этой работы со специалистами, работающими в других организациях.
(Продолжение следует)
Михаил Богданов