Стратегия – система правил для достижения цели. Саморегулирование – новое мышление и направление государственного регулирования. Цели саморегулирования в строительной отрасли – предупреждение причинения вреда вследствие недостатков работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, повышение качества работ, обеспечение исполнителем обязательств по договорам подряда. Это цели, установленные Градостроительным кодексом РФ.

Президент России Владимир Путин в своей статье «Демократия и качество государства» сформулировал важную программную цель: «Рассчитываю, что саморегулирование станет одним из столпов сильного гражданского общества России».

Саморегулируемые организации должны способствовать созданию экономики страны как высокоорганизованной саморегулируемой системы. В стратегических документах развитию саморегулируемых организаций уделяется постоянное внимание. Так, например, Указом Президента РФ от 21 декабря 2017 года № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» расширяются возможности участия саморегулируемых организаций в механизме контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления по выявлению актов и действий, направленных на ограничение конкуренции, проведению оценки конкуренции и эффективности государственной политики по развитию конкуренции, формированию общественного мнения, взаимодействию со средствами массовой информации в распространении информации о реализации государственной политики по развитию конкуренции.

Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в числе основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции определяется передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям. Введение саморегулирования в строительной отрасли во многом связано именно с реализацией мер по противодействию коррупции в строительной отрасли. Основная цель деятельности – предупреждение причинения вреда, повышение качества работ.

Существует два мнения о развитии саморегулируемых организаций в строительной отрасли. Первое мнение принадлежит российскому государственному деятелю, министру регионального развития РФ в 2008 – 2012 годах Виктору Басаргину – по результатам реализации государственной политики регулирования предпринимательской деятельности на основе обязательного развития саморегулируемых организаций: «Переход строительной отрасли к саморегулированию – это свершившийся факт. Уже ощутили первые положительные результаты саморегулирования: отрасль избавилась от десятков тысяч фирм-однодневок, паразитировавших на несовершенстве законодательства… Институт СРО заработал в полном объёме, обеспечил адекватную обратную связь с отраслью. Сегодня в отрасли создана самая развитая система саморегулируемых организаций среди всех отраслей народного хозяйства. Для нас СРО стали платформой, на которой мы совместно отрабатываем внедрение новых нормативных и технических решений…».

В результате правовой реформы 2008 года саморегулируемые организации в сферах инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта на объектах капитального строительства, инженерной инфраструктуры заняли ведущее место среди саморегулируемых организаций с обязательным членством. По состоянию на 1 января 2016 года на их долю приходилось 84% саморегулируемых организаций.

Второе мнение принадлежит министру строительства и ЖКХ РФ в 2013 – 2018 годах Михаилу Меню. В 2014-ом корреспондент газеты «Ведомости» спросил: «Идея СРО была в том, чтобы вот эти саморегулируемые организации отвечали за своих членов. Хоть кто-то из них отвечает?». Министр ответил: «На деле это работало только в том случае, когда сильный и жёсткий губернатор после срыва госзаказа заставлял руководителя СРО переделывать работу».

В 2015 году корреспондент «Forbes» задал вопрос: «Обеспечивать состоятельность застройщиков должны другие структуры – саморегулируемые организации, СРО. Разве не так?». Михаил Мень сказал: «Они зачастую просто продают допуски строителям, а толку от них немного».

В 2016 году корреспондент «Большой Москвы» спросил: «Вы часто критиковали систему СРО в строительстве, указывали на её несовершенство. Закон, который принят также в июле, сможет изменить ситуацию?». И получил ответ: «Большинство строителей не понимают целесообразности взносов в компенсационные фонды саморегулируемых организаций».

Министр, конечно, был прав, взносы в компенсационные фонды – излишнее обременение предпринимателей, противоречат ФЗ «О противодействии коррупции», Гражданскому кодексу Российской Федерации», Конституции России, не понятны строителям, обществу. Обвинения звучат в адрес СРО, но нормативно-правовое регулирование обеспечивает Минстрой России, необходимые изменения в нормативно-правовое регулирование должны были быть введены ещё в 2013 году. Реформа 2016 года не изменила правовую ситуацию и увеличила отчисления в компфонды. Возможность достижения установленных целей определяется не только деятельностью СРО, но, в большей мере, нормами права.

Саморегулируемые организации, осуществляющие деятельность в строительной отрасли, решающие задачи по предупреждению причинения вреда, обеспечению безопасности имеют особое отличие от деятельности саморегулируемых организаций, деятельность которых не направлена на обеспечение безопасности. Это особый предмет правового регулирования отношений в сфере безопасности, представляющий собой совокупность:

• общественных отношений по реализации прав граждан на безопасность, приоритетной целью которых является предупреждение причинения вреда;
• общественных отношений, связанных с целью создания условий для реализации прав граждан на безопасность, обязательств, возникающих в связи с предупреждением причинения вреда, развитием саморегулируемых организаций.

Отличие в предмете правового регулирования саморегулируемых организаций определяет различие в источниках права. В них входят:

• Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности»;
• законы и подзаконные акты, в том числе указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства России, а также иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере безопасности;
• законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере безопасности;
• другие источники, входящие в законодательство о безопасности.

Отличия в предмете, источниках правового регулирования определяют отличия в методах правового регулирования – способах воздействия юридических норм на общественные отношения. Если методы регулирования деятельности саморегулируемых организаций в сферах экономической деятельности без повышенного уровня риска должны носить диспозитивный характер, то в сферах экономической деятельности с повышенным риском методы, направленные на предупреждение причинения вреда, должны носить императивный характер, позволять комплексно, системно, результативно обеспечивать разработку, реализацию предупредительных мер.

Предмет и источники правового регулирования обеспечения безопасности определяют задачи деятельности саморегулируемых организаций в строительной отрасли, исходя из законодательно установленных целей и действующих норм права. В числе которых:

• разработка и дальнейшая реализация членами саморегулируемых организаций предупредительных мер для непричинения вреда;
• комплексность и системность применяемых предупредительных мер членами саморегулируемых организаций;
• нейтрализация или исключение различных опасностей, угроз, рисков нарушения безопасности;
• определение видов работ, влияющих на безопасность;
• разработка требований к выполнению работ, влияющих на безопасность;
• учёт особенностей особо важных, технически сложных, уникальных объектов, их отраслевую особенность;
• разработка членами саморегулируемых организаций системы управления безопасностью;
• оценка способности организации выполнять работы, влияющие на безопасность;
• приостановление, запрещение выполнения видов работ, создающих угрозу для здоровья, жизни человека;
• стимулирование добросовестной деятельности, осуществляемой членами саморегулируемых организаций, направленной на обеспечение безопасности.

Деятельность СРО должна быть направлена на разработку и реализацию организацией-членом СРО системных требований по предупреждению причинения вреда для нейтрализации или исключения различных опасностей, угроз и рисков, достижение состояния защищённости от возможного нанесения ущерба и быструю компенсацию нанесённого ущерба.

Обеспечение предупреждения причинения вреда обязывает субъектов права-членов СРО применять комплекс правовых, организационных мер, внедрять системы управления безопасностью, оценку соответствия систем управления безопасностью требованиям государственной политики. Выполнение работ, влияющих на безопасность, должно осуществляться компетентными организациями, подтвердившими свою способность выполнять работы безопасно – членами саморегулируемых организаций.
Саморегулируемые организации должны обладать необходимыми правовыми средствами для регулирования предпринимательских отношений, влияющих на безопасность работ; устанавливать перечень видов работ, влияющих на безопасность; оценивать компетентность организации; допускать к работам, влияющим на безопасность, компетентные организации; приостанавливать выполнение работ в случае невыполнения субъектами права обязательных требований.

Нормы права Градостроительного кодекса РФ, регламентирующие отношения в области саморегулирования, реализуют в качестве приоритетного направления не принцип предупреждения причинения вреда, а возмещение причинения вреда, не стимулируют деятельность по обеспечению безопасности, развитию института саморегулирования, а излишне обременяют деятельность участников института саморегулирования. Формированию компенсационных фондов уделяется необоснованное, повышенное внимание. Их формирование рассматривается как панацея от всех бед. Такой подход, как справедливо утверждал государственный деятель Михаил Мень, не понятен строителям.

Сложившееся формирование норм права противоречит нормам Конституции России, Гражданского кодекса РФ, Федеральных законов «О безопасности», «О противодействии коррупции», Указаниям и Постановлениям Президента России.

Стратегической целью развития саморегулируемых организаций является приведение норм права, регулирующих отношения в области безопасности, саморегулирования в соответствие с этими источниками права. Эти вопросы должны были быть решены Минстроем России в 2013 году, но будут ли они решены в 2019 году зависит от министра по строительству и ЖКХ РФ Владимира Якушева и, конечно, заместителя председателя Правительства России по вопросам строительства и регионального развития Виталия Мутко.

Саморегулируемые организации имеют организационно-правовую форму Ассоциации (Союзы). Деятельность Ассоциаций (Союзов) определяется и защищается нормами Конституции России, Гражданского кодекса РФ. Нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, ограничивающие их права, противоречат основам российского законодательства, снижают уровень обеспечения безопасности объектов капитального строительства, инженерной инфраструктуры. Развитие саморегулируемых организаций – инновационное направление. Внедрение современных инновационных технологий в управление предпринимательских отношений, создание стимулов для его развития – задача, которую может и должен решить орган государственного управления, ответственный за формирование нормативно-правового регулирования в этой области – Минстрой России.

Несомненно, важную роль в решении этих вопросов могут и должны в соответствии с Градостроительным кодексом РФ выполнять Национальные объединения саморегулируемых организаций. Основная задача которых – защита деятельности и представление интересов саморегулируемых организаций. Из Национальных объединений очевидно больших результатов достиг НОПРИЗ, которому удалось в условиях противоречивой правовой реформы 2016 года обеспечить отраслевой и региональный подход к развитию саморегулируемых организаций, сохранить отраслевые саморегулируемые организации, что является необходимым условием для обеспечения безопасности выполнения работ на объектах с повышенным риском причинения вреда. Это в полной мере соответствует Конституции России, Гражданскому кодексу РФ, Федеральным законам «О безопасности» и «О саморегулируемых организациях».

НОПРИЗ не предъявлял избыточные требования к организации деятельности участников института саморегулирования в связи с уменьшением размеров компенсационных фондов в результате банковского кризиса, не вводил в заблуждение организаций – членов саморегулируемых организаций, организаций, осуществляющих деятельность в строительной отрасли, не требовал наличия «живых денег» в составе компенсационных фондов в российских кредитных организациях для восполнения уменьшенных размеров компенсационных фондов по вине российских банков, не создавал дополнительные проблемы в условиях противоречивой правовой реформы 2016 года.

Правильность этой позиции впоследствии была подтверждена решением Верховного Суда РФ (№ 307-ЭС 19-16-81 от 21.03.2019г.). Верховный Суд пришёл к выводу «о несоответствии норм законодательства о градостроительной деятельности правам и законным интересам общества: восполнение средств компенсационных фондов не требуется, если они сформированы в размере, требуемом законодательством и внутренними документами саморегулируемых организаций (согласно статье 55.16 ГрК РФ). После завершения дел о банкротстве кредитных организаций размещенные в них финансовые активы могут быть возвращены и также зачислены на специальный счёт». Согласно части 9 статьи 142 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», требования кредиторов, неудовлетворенные по причине недостаточности имущества должника, считаются погашенными после внесения записи о ликвидации должника в ЕГРЮЛ.

Задачи, поставленные руководством страны по приоритетному развитию саморегулируемых организаций, надо выполнять. Экономика не может успешно развиваться без реализации принципов саморегулирования. Саморегулируемые организации – системообразующие организации – должны стать проактивным элементом в экономике и обществе, действовать в соответствии с поставленными руководством страны задачами, целями. Не дожидаться, когда органы государственной власти (должностные лица) начнут выполнять законы и указы, создадут условия, обстоятельства и поставленные задачи легче начнут решаться.

Саморегулируемые организации – институт социального предпринимательства – должны отражать интересы социума, содействовать выполнению задач, поставленных высшим руководством страны, требовать от органов государственной власти исполнения Указов Президента РФ. Стратегией национальной безопасности Российской Федерации признано, что в числе главных угроз национальной безопасности – качество государственного управления. Органам государственной власти надо помогать, предлагать новые решения.

На основе анализа федерального законодательства и сложившихся в процессе законотворчества юридических пробелов и коллизий в целях обеспечения безопасности в числе стратегических задач по развитию института саморегулирования строительной отрасли в 2019 года важно рассматривать:

1. Регулирование деятельности участников института саморегулирования на основе Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности».
2. Обеспечение приоритета реализации предупредительных мер по обеспечению безопасности при выполнении работ на объектах капитального строительства, инженерной инфраструктуры.
3. Создание правовых условий для деятельности саморегулируемых организаций, организаций-участников института саморегулирования на основе норм конституционного права, основных начал гражданского законодательства.
4. Установление единых требований, норм права для саморегулируемых организаций в сфере инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.
5. Осуществление деятельности по предупреждению причинения вреда. Дополнительная имущественная ответственность по предупреждению причинения вреда – особенность саморегулирования в строительной отрасли должна соответствовать требованиям государственной политики по обеспечению безопасности в сферах экономической деятельности с повышенным риском причинения вреда, должна осуществляться на основе обязательных требований, императивных норм.
6. Осуществление деятельности по возмещению вреда. Согласно статьи 56 Гражданского кодекса РФ «Ответственность юридического лица» юридические лица отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом. В соответствии с ГрК, организации-члены СРО обладают правом на основе решения общего Собрания или другого коллегиального органа управления устанавливать форму дополнительной имущественной ответственности – формирование компенсационного фонда, страхование риска гражданской ответственности или другое.
7. Устранение дискриминационных, обременительных условий для участников саморегулирования.
8. Возможность приоритетного развития саморегулируемых организаций как правового средства обеспечения безопасности работ на объектах капитального строительства с установлением для организаций обязательного членства в саморегулируемых организациях при выполнении ими работ на объектах капитального строительства, влияющих на безопасность, независимо от организационно-правовой формы собственности субъекта права.

Обеспечение безопасности объектов капитального строительства, инженерной инфраструктуры – одна из важнейших задач в современных условиях – может выполняться при создании условий деятельности саморегулируемых организаций в регулировании предпринимательских отношений с учётом требований государственной политики к деятельности в сферах с повышенным риском причинения вреда. Это создает условия для повышения эффективности и конкурентоспособности экономики, развития добросовестной конкуренции, снизит уровень коррупционности строительной отрасли.