В статье «Критический анализ состояния государственной и негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» (опубликована ещё в позапрошлом году в 11-ом номере журнале «Промышленное и гражданское строительство») мною были проанализированы основные проблемы государственной и негосударственной экспертизы и сделан вывод о том, что экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий находится в состоянии кризиса. В статье были кратко описаны предлагаемые направления работы для решения этой проблемы.

Одним из основных положений ранее опубликованной статьи было то, что государственная и негосударственная экспертизы – это только составные части системы обеспечения качества в строительной отрасли и для повышения их эффективности требуется совершенствование всей системы регулирования отрасли. Для того, чтобы обеспечить эффективную работу всей системы подготовки качественной проектно-изыскательской документации, и в частности, работу по экспертизе результатов инженерных изысканий необходимо реализовать следующее.

1.

Должны быть установлены требования к физическим лицам – профессионалам (исполнителям работ). Установление таких требований и проверка соответствия им специалистов должны осуществляться профессиональным сообществом, а не чиновниками неважно какого государственного ведомства – Росаккредитации или Минстроя России, и не «саморегулируемыми» организациями или совсем странным, по моему мнению, их продолжением под названием «Национальные объединения саморегулируемых организаций». Аттестация специалистов должна проводиться только профессиональным сообществом.

2.

Установленные требования к профессионалам и их аттестация должны предусматривать деление всех специалистов на две категории – «специалист», имеющий право самостоятельно выполнять инженерные изыскания, и «специалист высшей категории». Получение второго статуса будет подразумевать наличие большего стажа работы и количества выполненных проектов. Именно изыскатель-специалист высшей категории может получать право выполнения экспертизы отчётных материалов.

3.

Необходимо совершенствование нормативно-технических документов в области инженерных изысканий. В настоящее время отсутствует система взаимоувязанных нормативно-технических документов. Согласно нормативным документам, которые подготовлены различными ведомствами, одни и те же грунты получают разные наименования, часть требований нормативов практически невыполнима, а часть – выполнима, но никому не нужна. Одним и тем же терминам дают разные определения в различных документах. Во многих случаях эксперт имеет значительную свободу в принятии решений о применимости тех или иных нормативных документов, что создаёт неоднозначность, и как следствие – пространство для коррупционных схем. Чрезвычайно низкое качество нормативных документов заведомо снижает практическую пользу от проводимых экспертиз на соответствие отчётов этим документам. Работу по развитию нормативно-технической базы инженерных изысканий необходимо проводить с реальным участием представителей профессионального сообщества. В связи с этим важнейшая задача отрасли – создание отдельного Технического комитета «Инженерные изыскания и геотехника» при Росстандарте, куда должны перейти соответствующие полномочия от ТК-465 «Строительство».

4.

Неверно нормативно «улучшенная» стадийность выполнения проектных работ и инженерных изысканий уже на этапе планирования строительства закладывает ту неэффективность, с которой потом всем участникам этого процесса приходится бороться. В настоящее время в нормативных документах отсутствуют предпроектные стадии. Теоретически наличие всех документов территориального планирования для размещения крупных объектов предусмотрено Градостроительным кодексом РФ, то есть все заранее должно быть выверено, качественно и надежно. На практике при выполнении инженерных изысканий и проектировании крупных объектов – это в большинстве случаев совершенно не так. Решения о выборе мест размещения крупных объектов, стоимость строительства которых составляет заметную часть всех объёмов строительной отрасли, нередко принимаются чисто административно, без какой-либо вариантной проработки и оценки стоимости реализации строительного проекта в тех или иных природных условиях. Работа автора данной статьи в течение многих лет связана именно с крупнейшими объектами в нашей стране, и к сожалению, в очень многих случаях приходится участвовать в решении проблем, которых можно было избежать, всего лишь несколько изменив место расположения объекта или откорректировав проектные решения с учетом фактической природной ситуации.

5.

Органы экспертизы не проверяют непосредственно качество выполняемых полевых работ и лабораторных исследований.

«Опытный специалист» без всякого выполнения этих работ подготовит любой отчёт, который с большой степенью вероятности получит положительное заключение органов экспертизы как соответствующий требованиям нормативных документов, но практическая польза от такого отчёта и такого положительного заключения экспертизы нулевые. В некоторых случаях специалистам-экспертам ООО «ИГИИС», выполняя экспертизу отчётов по заказам крупных компаний (это была не обязательная экспертиза – её заказывали компании, которые хотели минимизировать свои дополнительные расходы на этапе строительства из-за ошибок изыскателей), удавалось иногда выявлять факты фальсификации полевых результатов по отчётным материалам. В настоящее время Градостроительный кодекс РФ предусматривает проведение экспертизы проектно-изыскательской документации за средства заказчика, но во многих случаях она оказывается ещё одной бессмысленной тратой средств и времени, трансзакцизнонной издержкой застройщиков, понижающей конкурентоспособность российской экономики. Для особо опасных, уникальных и технически сложных объектов, по моему мнению, необходимо предусмотреть ведение обязательного независимого технического надзора за выполнением инженерных изысканий. В качестве порогового значения можно принять стоимость строительства объекта от 300 миллионов рублей. Для таких объектов также необходимо проводить экспертизу заданий и программ до начала полевых работ, осуществлять контроль полевых работ и лабораторных исследований. При этом должна сохраняться и процедура проведения экспертизы отчётных материалов.

6.

Необходимо изменить ситуацию, когда эксперты государственных экспертиз чувствуют себя совершенно безнаказанными, заведомо защищёнными от возможных дискуссий с изыскателями, которые вынуждены обращаться к ним для прохождения обязательной экспертизы. Определённое беспокойство у экспертов могут вызывать только возможные действия правоохранительных структур – прокуратуры, Следственного комитета. Застройщики и изыскательские организации, обращающиеся в органы экспертизы, часто считают, что они просто не могут позволить себе оказаться втянутыми в конфликт с экспертами, так как им придётся обращаться в органы экспертизы и в дальнейшем. Недостатки нормативной базы позволяют эксперту создать совершенно невыносимую ситуацию для любых клиентов, решившихся поговорить открыто. Изменить ситуацию возможно будет, только создав при органах экспертизы экспертные советы с участием независимых специалистов, которые на регулярной основе, например, ежемесячно, будут рассматривать спорные случаи. Органы государственной экспертизы скорее всего будут категорически против подобной открытости – это пошатнет их позиции неподконтрольного почти никому «закрытого братства». Но без создания при государственных экспертизах таких общественных экспертных советов решить проблемы экспертизы, в том числе и проблемы, связанные с коррупцией, будет невозможно.

7.

Необходимо обеспечить открытость выданных результатов инженерных изысканий и заключений экспертов. Они должны размещаться в сети Интернет во всех случаях за исключением тех объектов, когда результаты инженерных изысканий для их проектирования не подлежат открытой публикации. Реализация этой задачи возможна как путём создания фондов результатов инженерных изысканий в форме информации, размещённой в стандартизованной электронной форме на серверах органов исполнительной власти, так и при размещении в сети Интернет экспертных заключений, логически увязанных с этой информацией изыскательских организаций. Практически такую систему создать гораздо проще, чем кажется.

8.

Важно наладить обратную связь органов экспертизы и профессионального сообщества. Эксперты накапливают большой объём информации о типичных ошибках, им видны многие недостатки нормативно-технических документов. Следовало бы ожидать, что органы государственной экспертизы, если их беспокоит качество представляемых материалов, проводили бы анализ ошибок и обобщали свои наблюдения в форме рекомендаций или обзоров, публикуемых в основных отраслевых журналах. Тем не менее этого не происходит, хотя такие обзоры были бы полезны изыскателям и позволили бы повысить качество разработки нормативных документов. Например, для таких материалов готовы предоставлять страницы журналы «Инженерные изыскания» и «Инженерная геология», возглавляемые автором данной статьи, но ничего подобного не готовит ни ФАУ «Главгосэкспертиза России», ни региональные государственные экспертизы.

9.

Отдельно следует рассмотреть положение дел с организациями, которые проводят негосударственную экспертизу, в случаях, когда заключение экспертизы необходимо, но нет требования о его прохождении в учреждениях государственной экспертизы. Проводящие негосударственную экспертизу организации – коммерческие, они заинтересованы в получении прибыли. Если одна из них не захочет выдать положительного заключения, в следующий раз заказ на проведение экспертизы получит другая организация, которая готова подтвердить соответствие результатов инженерных изысканий требованиям нормативных документов независимо от их качества. Более того, в частных разговорах сотрудники негосударственных экспертиз рассказывают о том, что их заставляют подписывать положительные заключения, а в некоторых организациях эксперты просто сдают свои трудовые книжки и руководители компаний ставят подписи за них даже без их ведома. Такие негосударственные экспертные организации никому не нужны, и они должны быть, по моему мнению, на данном этапе лишены права проведения экспертизы. Только после того, как будет выстроена работа государственных экспертиз на основе приведённых в данной статье подходов, можно вернуться к вопросу о целесообразности воссоздания института негосударственных экспертиз. Лишение негосударственных экспертиз права выполнять экспертизы в случаях, когда экспертиза является обязательной, – это первоочередная задача. При этом у организаций, выполняющих негосударственную экспертизу, останется возможность проведения экспертиз на добровольной основе, предоставляя некий аналог консалтинговых услуг всем желающим.

10.

Федеральная организация, уполномоченная на проведение экспертизы проектно-изыскательской документации – ФАУ «Главгосэкспертиза России». Она, становясь более открытой для профессионального сообщества, должна быть при этом наделена рядом дополнительных полномочий, которые позволят повысить качество работы государственных экспертиз в субъектах РФ. При осуществлении контроля за проведением экспертизы проектно-изыскательской документации в организациях, уполномоченных органами государственной власти субъектов РФ, она должна разрабатывать для них методические рекомендации для проведения экспертизы. Также имеет смысл рассмотреть вопрос об использовании значительных денежных средств, накопленных ФАУ «Главгосэкспертиза России», которые в настоящее время составляют более 13 миллиардов рублей, для создания информационных систем автоматической проверки отчётов по инженерным изысканиям на основе сравнения проверяемой информации с ранее полученными данными об природных условиях территории. Такую информационную систему могли бы использовать и государственные экспертизы в субъектах РФ.

11.

Целесообразно пересмотреть и снизить стоимость проведения государственной экспертизы проектно-изыскательской документации. Тот факт, что на счетах ФАУ «Главгосэкспертиза России» имеются внушительные остатки, является наиболее убедительным доводом для уменьшения стоимости проведения экспертизы. При этом важно не допустить сокращения оплаты работы государственных экспертов – если они не будут получать достаточно высокой зарплаты, то увидим рост коррупционных договоренностей между застройщиками и экспертами. Не исключаю, что имеет смысл оптимизировать внутреннюю структуру ФАУ «Главгосэкспертиза России», проанализировать целесообразность сокращения административного аппарата, так как организации, имея неограниченное финансирование, часто неоправданно раздувают свои штаты.

12.

Необходимо отказаться от государственной экологической экспертизы проектной документации, которую предусматривает федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», проводимую в дополнение к государственной экспертизе проектно-изыскательской документации, предусмотренной Градостроительным кодексом РФ. Достаточно ограничиться только государственной экспертизой, при которой также проводится проверка проектной документации на соответствие требованиям нормативным документам в области экологии. Автор статьи предполагает, что сотрудники государственных организаций, выполняющих государственную экспертизу в рамках строительного ведомства, обладают не меньшими знаниями в этой предметной области, чем сотрудники природоохранного ведомства, и они в состоянии проверить соответствие проектно-изыскательской документации всем требованиям экологической экспертизы. Можно много говорить о снятии административных барьеров, но задвоение функций по проверке проектно-изыскательской документации на соответствие требованиям нормативных документов в области экологии – выполнение одинаковых проверок документации по линии как Минстроя России, так и Росприроднадзора – представляется совершенно лишним. Имеет смысл предоставить застройщику (техническому заказчику) возможность использовать услугу «одного окна», когда он обращается в органы государственной экспертизы в соответствии с Градостроительным кодексом РФ и там получает заключение, в котором рассмотрены и вопросы экологической безопасности, не предоставляя проектно-изыскательскую документацию в Росприроднадзор. Это значительно сократит сроки прохождения экспертиз и снизит возможную коррупционную составляющую, которая, по мнению многих участников рынка, сейчас присутствует.

Органы экспертизы – некое детектирующее устройство, результатом работы которого будет ответ на вопрос, соответствует ли проектно-изыскательская документация требованиям нормативных документов. Экспертиза становится неким аналогом специализированного измерительного устройства, которое на выходе из него объекта измерения (объекта экспертизы) включает зелёный или красный свет, подтверждая или отрицая соответствие установленным требованиям.

Не вызывает никаких сомнений необходимость периодической поверки измерительного оборудования. Независимые лаборатории проверяют точность выполняемых измерений. Создаётся впечатление, что органы экспертизы, прежде всего государственной, – это та «священная корова» органов власти, которая, по их мнению, заведомо выдаёт верные ответы и они не нуждаются в «поверке», а также она вообще не может ошибаться. Причины для такой «безошибочности» две, и обе они «очень серьёзные» – во-первых, так как экспертиза называется «экспертизой», значит она обладает высшими познаниями в предмете исследования. Кроме того, она государственная и утверждать то, что нечто «государственное» не работает, можно только с разрешения соответствующего руководства. По поводу органов экспертизы такого разрешения, очевидно, ещё не было, хотя в профессиональном сообществе деятельность государственной экспертизы постоянно жёстко критикуется. В качестве одного из примеров можно привести положительное заключение экспертизы по проектному решению сооружения «щебенистых свай» на намывных территориях Крестовского острова в Санкт-Петербурге. При очевидно не отвечающих требованиям нормативных документов результатах инженерных изысканий, при которых вообще, по мнению автора, проект рассматривать было нельзя, Санкт-Петербургский филиал ФАУ «Главгосэкспертиза России» согласовало сооружение непонятных с инженерной точки зрения «щебенистых свай» для ускорения консолидации грунта. Стоимость этих свай составляет сотни миллионов рублей, хотя на части территории использовали значительно менее дорогие вертикальные геодрены. Данное положительное заключение государственной экспертизы по такому проектному решению до сих пор остаётся непонятным как для администрации города, так и для независимых консультантов. Насколько мне известно, никаких проверок по такому очевидно неверному заключению проведено не было. В своей предыдущей статье в качестве примера привёл положительное заключение на отчёт об инженерных изысканиях, который был составлен из трёх отчётов по трём разным объектам. Насколько известно, и в этом случае никаких проверок ФАУ «Главгосэкспертиза России» не проводило.

В качестве основного вывода хотелось бы отметить, что необходимо для решения всех приведённых проблем. Главное – это диалог органов исполнительной и законодательной власти и профессионального сообщества. Без этого можно видеть решение лишь отдельных частных проблем, временное улучшение ситуации. Однако без привлечения к определению направлений работы и для подтверждения качественного выполнения работ тех специалистов, которые обладают профессиональными знаниями и представляют профессиональное сообщество, вся эта работа будет обречена на неудачу. Это и определяет те задачи, которые стоят перед профессиональным сообществом. Для того, чтобы экспертиза была эффективным средством обеспечения качества инженерных изысканий необходимо выстраивать диалог с властью и при необходимости привлекать средства массовой информации и все иные разрешённые законодательством методы, если кто-то не захочет менять привычное для него положение дел. Должен быть выстроен именно диалог профессионального сообщества и власти, а не наблюдаемый в настоящее время диалог чиновников от государства с чиновниками от саморегулирования, которые в большинстве своём не имеют профильного образования и опыта работы в строительной отрасли.