Сегодня можно смело говорить о том, что контрактная система прошла этап становления. Страна получила опыт реализации положений федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Закон о контрактной системе). Один из важных и основополагающих аспектов контрактной системы – планирование закупок.

Однако планирование в сфере строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства имеет ряд особенностей, которые не учитываются в существующей редакции закона № 44-ФЗ. Так, законодатели не учитывают необходимость поэтапного выполнения работ для получения заказчиком построенного (отремонтированного) здания (сооружения). Перечислим эти этапы: инженерные изыскания (обследование здания при планировании капитального ремонта), выполнение проектных работ, строительство (капитальный ремонт) объектов. Многоступенчатость и взаимосвязанность указанных процессов требует, соответственно, их общего и поэтапного планирования.

Строительство – сложный подрядный производственный процесс, который регулируется нормами параграфа 3 и 4 главы 37 «ПОДРЯД» (в отличие от процесса купли-продажи товаров, который регулируется положениями параграфа 4 главы 30 Гражданского кодекса РФ). В соответствии с Техническим регламентом «О безопасности зданий и сооружений», описанием объекта закупки на строительство, реконструкцию или капитальный ремонт объекта может являться исключительно ранее разработанная по заданию заказчика проектная документация, включая рабочую. В соответствии с частью 2 статьи 33 закона № 44-ФЗ для заказчиков установлена обязанность оформлять документацию в части описания закупок в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными правилами, предусмотренными законодательством о техническом регулировании.

Наряду со всеми указанными требованиями при выполнении строительных работ требуется проведение строительного контроля со стороны заказчика и государственного строительного надзора за соответствием выполняемых работ на объекте утверждённой проектной и рабочей документации.

Таким образом заказчику до объявления закупок на выполнение работ по строительству (капитальному ремонту) требуется провести закупки на проведение инженерных изысканий, на основании задания на проектирование и результатов инженерных изысканий провести закупки на разработку проектной, включая рабочую, документацию в соответствии с обязательными требованиями градостроительного законодательства РФ и технических регламентов, подготовить земельный участок и необходимые распорядительные документы, а также выполнить иные обязательные требования ФЗ № 39 от 25 февраля 1999 года «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» и Бюджетного кодекса РФ.

В этом случае закупки должны проводиться в последовательности инвестиционно-строительного процесса:

• инженерные изыскания (обследование здания, сооружения в случае планирования проведения капитального ремонта);

• проектирование;

• строительство, реконструкция или капитальный ремонт;

• строительный контроль со стороны заказчика.

Полученный результат исполненной закупки (контракта) на проектирование строительства объекта является наиболее полным описанием объекта закупки следующего этапа (процесса), а именно – создания (строительства) объекта капитального строительства. Закон о контрактной системе чётко не определяет конкретный момент начала планирования закупок в отдельных отраслях экономической деятельности, не рассматривает единство и взаимосвязь отдельных частей инвестиционного процесса и необходимость последовательного проведения нескольких видов взаимосвязанных закупок, предшествующих непосредственно закупке выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства.

В Федеральном законе № 44-ФЗ рассмотрены только случаи разовых, не связанных между собой закупок, в основном готовых товаров, простых услуг и работ. Между тем планирование в строительстве должно быть комплексным, в план закупок должны быть включены все стадии инвестиционного процесса. Не случайно закупки оборонной продукции (научно-исследовательские работы, проектирование, изготовление опытных образцов, производство и передача заказчику продукции) выведены в отдельный федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», так как эти закупки не могли быть описаны нормами существующего закона.

Закупки в строительной отрасли и закупки продукции оборонного заказа (корабли, космические ракеты, подводные лодки, танки и прочее) имеют схожую природу и требуют выполнения подобных процедур, а значит, и подходов к планированию и исполнению закупок.

Учитывая сложность и многоступенчатость процесса закупки в строительной отрасли, необходимо обратить внимание на часть 1 статьи 768 Гражданского кодекса РФ, в которой устанавливается, что к отношениям по государственным или муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной Гражданским кодексом, применяется закон о подрядах для государственных или муниципальных нужд.

В настоящее время многие субъекты правоприменения готовят предложения по внесению изменений в законодательство, в том числе и Национальное объединение СРО строителей с участием саморегулируемых организаций разработало в первом приближении проект федерального закона о строительном подряде для государственных и муниципальных нужд, а также нужд отдельных юридических лиц. В действующем законодательстве о контрактной системе установлены требования к формированию, утверждению и ведению планов-графиков закупок товаров, работ, услуг для региональных и муниципальных нужд. Порядок принятия планов-графиков определяется, соответственно, высшим региональным органом или местной администрацией. Согласно части 10 статьи 21 Закона о контрактной системе, планы-графики разрабатываются и утверждаются государственными (муниципальными) заказчиками, бюджетными и автономными учреждениями ежегодно, в течение 10 рабочих дней с даты доведения до них объёма прав в денежном выражении на исполнение обязательств. Конкретный срок начала формирования такого графика для каждого вида закупок не определён, но обусловлен особенностями бюджетно-делового оборота.

Процедурный закон содержит причинно-следственную связь между действиями заказчика и порядком выделения бюджетных средств в соответствии с бюджетным законодательством РФ. Так, в статье 13 Закона о контрактной системе указано, что закупки осуществляются заказчиками для достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации), государственными программами субъектов Российской Федерации (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации), муниципальными программами.

Из указанных положений следует, что планирование закупок заказчики должны формировать на этапе создания и утверждения таких программ. В обязательном для исполнения постановлении Правительства РФ от 21 ноября 2013 года № 1044 приведена форма плана-графика. В частности, в нём отражаются идентификационный код и объект закупки, количество поставляемого товара (объём выполняемой работы, оказываемой услуги), начальная (максимальная) цена контракта, размер обеспечения заявки и исполнения контракта, сумма аванса, этапы оплаты, планируемый срок исполнения контракта, способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Если рассмотреть указанную форму плана-графика через призму инвестиционно-строительного процесса, то станет очевидно, что достоверное оформление заказчиком данного документа невозможно без наличия утверждённой в установленном порядке проектной (рабочей) документации.

Одним из ключевых моментов, который также невозможно соблюсти без наличия утверждённой документации, является обязанность заказчика определить обоснование начальной (максимальной) цены в соответствии с требованиями статьи 22 федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» проектно-сметным методом на основании проектной документации. Обоснование начальной (максимальной) цены осуществляется с учётом методических рекомендаций, утверждённых приказом Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 года № 567 «Об утверждении методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)» или методических рекомендаций, утверждённых на региональном уровне.

В целях обеспечения единой методологической основы формирования заказчиками Сахалинской области, уполномоченными органами, уполномоченными учреждениями либо иными юридическими лицами в соответствии с частью 20 (1) статьи 22 Закона о закупках разработаны «Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным подрядчиком в сфере строительства для обеспечения государственных нужд Сахалинской области» (утверждены распоряжением правительства СО № 1178Р от 1 апреля 2015 года). Данные рекомендации устанавливают общие правила формирования начальной (максимальной) цены контракта, порядок применения заказчиками области методов определения и обоснования НМЦК и источники информации о ценах товаров, работ, услуг, которые могут быть использованы для её определения. Кроме того, данная методика предназначена для определения действительной стоимости предстоящих работ и затрат по состоянию на дату проведения закупок, а также с учётом периода выполнения работ – на срок, предусмотренный контрактом с учётом предстоящего удорожания, учитываемого коэффициентами-дефляторами Министерства экономического развития РФ.

Ценообразование в строительстве является ключевым вопросом обеспечения качества таких работ и обеспечения достойной и своевременной оплаты рабочим и специалистам при выполнении государственных и муниципальных контрактов, в связи с чем разработанные и принятые в Сахалинской области рекомендации чётко определяют порядок учёта всех необходимых расходов и затрат подрядчика, которые будут осуществляться при выполнении работ. К примеру, согласно методическим рекомендациям, по ряду других затрат глав 1 – 9 сводного сметного расчёта заказчик должен принять обоснованное решение об их включении (или невключении) в выделенную сметную стоимость затрат в соответствии с подпунктом 3.1.4 настоящих методических рекомендаций, а именно:

• невключенные в накладные расходы сводного сметного расчёта природоохранные платежи, платежи за перевозку крупногабаритных грузов и грузов по распоряжению органов власти, платежи за утилизацию отходов со строительной площадки;

• затраты по сносу и переносу зданий, сооружений и инженерных коммуникаций, по сносу лесонасаждений;

• затраты, связанные с командированием рабочих для выполнения строительно-монтажных работ, их проживанием и питанием;

• затраты по перевозке автомобильным транспортом рабочих и специалистов на строительную площадку или компенсация расходов по организации специальных маршрутов городского пассажирского транспорта;

• затраты, связанные с перебазировкой строительно-монтажных организаций из одного населённого пункта в другой;

• дополнительные затраты при производстве работ в зимнее время, включая затраты по борьбе со снегом (на основании сборника сметных норм дополнительных затрат при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время ГСН 8180580282007 при сроке строительства от начала до окончания работ в соответствии с данными ПОС в летний период (с 1 апреля по 31 октября), в цену контракта не включаются);

• стоимость поставки, монтажа оборудования, связанного конструктивно со строящимся зданием, его пусконаладочные работы;

• невключённые в накладные расходы затраты на строительство и содержание временных зданий и сооружений;

• иные затраты, учтённые сводным сметным расчётом, относящиеся к деятельности подрядчика.

Перечень затрат сводного сметного расчёта, не включённых в сметную стоимость при определении и обосновании начальной (максимальной) цены контракта, должен быть приведён заказчиком в обосновании НМЦК. В целях достоверности определения стоимости работ по выполнению инженерных изысканий, разработке проектной документации, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального ремонта и при проведении закупок на проведение строительного контроля по договору с заказчиком, а также для реализации положений Закона о контрактной системе в части планирования закупок начальная (максимальная) цена должна быть обоснована заказчиком к моменту направления главным распорядителем бюджетных средств бюджетной заявки на включение расходов на финансирование таких работ на очередной финансовый год (май-июль года, предшествующего планируемому) при формировании адресно-инвестиционных программ (АИП) и бюджета будущего года.

Таким образом, мы считаем, что обоснование НМЦК предстоящих закупок должно быть приложено в бюджетной заявке на закупки следующего года для обоснования их достоверности.

В настоящее время органами исполнительной власти Сахалинской области проводится соответствующая политика в целях разработки чётких правил предоставления субсидий муниципалитетам, отдельным заказчикам, с рассмотрением вопросов выделения бюджетных средств на строительство исключительно при наличии разработанной и утверждённой в установленном порядке проектной (рабочей) документации, получившей положительное заключение о достоверности сметной стоимости объекта закупок (постановление правительства Сахалинской области от 30 июня 2014 года № 285 «Об утверждении Порядка проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, финансирование строительства, реконструкции капитального ремонта которых планируется полностью или частично осуществлять за счёт средств бюджета Сахалинской области).

По мнению экспертов, в целях достоверного планирования главными распорядителями и другими уполномоченными структурами расходования средств бюджета, а также планирования закупок заказчиками формирование обоснования расходов на реализацию указанной проектной документации должно проводиться только на основании утверждённых методических рекомендаций по определению начальной (максимальной) цены контракта при закупках в строительной сфере деятельности.

Считаем, что в зависимости от того, как будет регламентировано взаимодействие главного распорядителя бюджетных средств и заказчика (бюджетополучателей), будет выстраиваться система планирования, заключения и исполнения государственных или муниципальных контрактов.

При реализации функций по нормативному правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, формирования государственных программ в части содержания требований к порядку и составу бюджетных заявок следует отметить необходимость включения корреспондирующих положений о необходимости обоснования начальной (максимальной) цены контракта на начальном этапе бюджетного планирования инвестиционной деятельности в соответствующие нормативно-правовые акты, например, в постановление Правительства РФ от 13 сентября 2010 года №716 «Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы», в Методические указания по формированию проекта федеральной адресной инвестиционной программы (приложение № 1 к приказу Министерства экономического развития РФ от 19 мая 2014 года № 278) и подобных НПА в субъектах Федерации.

Взаимодействие Министерства экономического развития РФ с Министерством финансов РФ может обеспечить диалог властей всех уровней в целях формирования эффективного и достоверного планирования закупок при разработке и утверждении государственных программ, особенно в инвестиционно-строительной сфере деятельности.

Нам всем необходимо добиться планирования и выделения бюджетных средств для обеспечения закупок для государственных или муниципальных нужд на основании бюджетных заявок, содержащих достоверное обоснование начальной (максимальной) цены закупок. Безусловно, для реализации данного процесса необходимы реформация и адаптация всех субъектов бюджетного процесса, а также квалифицированный контроль исполнения установленных порядков и представления достоверных расчётов.

Планирование закупок одновременно с формированием бюджета предоставит возможность сделать прозрачным расходование бюджетных инвестиций, повысит ответственность органов исполнительной власти при принятии решений в бюджетной сфере, обеспечит публичный мониторинг цен либо публичную экспертизу бюджета, решит вопрос свободного и достоверного освоения бюджетных средств заказчиками и беспрепятственного своевременного проведения закупок и обеспечения нужд. В целом такая система позволит эффективно и качественно использовать бюджетные средства. Указанные мероприятия дадут возможность консолидировать информацию о бюджетном процессе и будут положительно отражаться на социально-экономическом развитии субъектов РФ.