Сайт ЗаНоСтрой.РФ уже рассказывал о заседании Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации, посвящённом обсуждению Концепции совершенствования механизмов саморегулирования, разработанной Министерством экономического развития Российской Федерации. И тем не менее хотелось бы внести некоторые подробности, неотражённые в той статье.
О содержании представленной Концепции доложил руководитель Управления государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития Российской ФедерацииАлександр Литвак.
Особое место в обсуждении заняла тема конкуренции в саморегулировании. Компетентную черту под вопросом, нужна ли конкуренция между СРО или нет, поставил начальник Управления контроля социальной сферы и торговли ФАС России Тимофей Нижегородцев, который заявил, что необходимо выстраивать систему саморегулируемых организаций таким образом, чтобы исключить конкуренцию между ними. В настоящее время коммерциализация и реальная коммерческая конкуренция между СРО лишает их возможности исполнять свои функции, как регулятора отношений и регулятора разрешений рисков в осуществлении деятельности членов СРО. Исходя из этого, представитель ФАС России констатировал, что у СРО не может быть конкуренции друг между другом, потому что любая конкуренция провоцирует коммерческую деятельность.
В одном из моих выступлений (слово предоставлялось три раза) было отмечено, что передаваемые государством права не могут быть предметом торгов и недобросовестного использования прав, а тем более – причиной коммерческой конкуренции. Саморегулируемые организации должны характеризоваться только по степени достижения индикаторов, которые, к сожалению, сегодня остаются по-прежнему не выработанными.
Было заявлено, что в Концепции не определена классификация отраслей экономической деятельности и учёт объединений членов профессиональной или предпринимательской деятельности при разработке системы и структуры саморегулируемых организаций. Напомню, что в Указе Президента России от 23 июля 2003 года № 824 о проведении административной реформы закреплена необходимость развития именно системы саморегулируемых организаций в областях экономики. До настоящего времени система по-прежнему не выстроена.
Также мною было заявлено, что разработчики Концепции будто не видят засилье рекламы посредников и агентов по продаже Свидетельств о допусках к строительным работам. Вместе с тем, разработчиками не было учтено положение саморегулирования, отражённое Президентом РоссииВладимиром Путиным в программной статье «Демократия и качество государства» 2012 года, в которой чётко сказано, что саморегулирование должно стать одним из столпов сильного гражданского общества. Таким образом, в Концепции должны быть отражены пути развития гражданского общества через саморегулирование в отраслях экономики.
Следуя негативному примеру сегодняшнего дня, разработчики Концепции не учли субъектный аспект развития саморегулирования. Без внимания осталась роль субъектов Российской Федерации в становлении саморегулирования в области экономики, как того требуют, закреплённые президентским Указом, положения по проведению административной реформы, которая, к слову, имеет региональную составляющую.
Сейчас создаётся впечатление, что государство и Национальные объединения СРО рассматривают саморегулирование только между Национальными объединениями и федеральными структурами власти. На сегодняшний день все СРО как бы болтаются в воздухе, хотя в Федеральном законе № 315-ФЗ именно СРО определена важнейшая роль в отношениях с муниципалитетами, субъектами Федерации и Федеральными органами власти. Однако сама система, структура СРО не позволяет делать это эффективно и полно. Для этого необходимо выстраивать систему и структуру СРО по территориальному принципу. Под ним может подразумеваться территория субъекта Федерации, федерального округа или Российской Федерации в целом. Важно, чтобы каждая территория имела только одно СРО одного вида.
При разработке классификации СРО необходимо законодательно определить границы, в которых конкретная СРО взаимодействует со своими членами. А именно, если существует только одна СРО в России – это Национальная саморегулируемая организация, в которую обязаны входить все субъекты конкретной сферы экономической профессиональной и предпринимательской деятельности. Её территориальными границами являются границы Российской Федерации. В том случае, если необходимо создать несколько СРО, можно образовать их в границах Федеральных округов или субъектов Федерации. Внутри субъектов Федерации возможно создание муниципальных или городских ассоциаций, которые будут входить в субъектную СРО. При этом,свидетельство о допуске к работам, выданные такими СРО, действует на всей территории России. В свою очередь, в субъектах Федерации должны работать механизмы проверки соответствия подрядчиков предъявляемому Свидетельству о допуске. Это способствует становлению и развитию гражданского общества на всей территории России. К этому процессу необходимо максимально подключить исполнительные и законодательные органы власти федерального и субъектных уровней. В противном случае гражданское общество в сфере экономики построить не удастся.
Если говорить о территориальном аспекте то надо отметить, что изыскатели, проектировщики и особенно – строители, имеют сильную привязку к месту регистрации. Не мене 95 процентов строительных организаций сегодня – это представители малого бизнеса, которые за редчайшим исключением осуществляют свою деятельность на территории субъекта Федерации, особенно это касается государственных и муниципальных закупок. Их деятельность связана с отношениями с муниципальными и субъектными заказчиками, с органами власти субъектов Федерации и муниципальных образований, а также с местными коммерческими заказчиками. В сфере их первостепенных интересов – выработка правил и стандартов работы в конкретном субъекте Федерации. Поэтому в строительной отрасли в России, как и во многих странах мира, саморегулируемые организации в строительстве должны организоваться в пределах субъекта Федерации. Это искоренит дискредитирующую институт саморегулирования практику торговли допусками, исчезнет реклама по продаже «мёртвых душ» и липовых Свидетельств, исчезнут посредники и оффшорные СРО.
В вопросе специализированных СРО можно допустить возможность их существования, и в качестве примера привести СРО «СОЮЗАТОМСТРОЙ», чьи территориальные границы совпадают с границами России. Если следовать логике противников регионализации, данную СРО можно назвать монополистом, функционирующим в определённых территориальных рамках без «конкурентов». Однако никаких монополистических претензий к «СОЮЗАТОМСТРОЮ» нет, что только подтверждает необходимость территориальных границ и тщетность заявлений о принципах конкуренции в саморегулировании.
Строительное сообщество Сахалинской области, консолидированное в региональную СРО – Ассоциацию «Сахалинстрой», выступает за приоритет общего закона о саморегулировании над отраслевыми, которые должны регулировать исполнение переданных государственных функций уже сформированных и доказавших свою результативность саморегулируемых организаций.
Это касается и вопроса участия СРО в оценке регулирующего воздействия (ОРВ). Положения 315-ФЗ позволяют саморегулируемым организациям принимать участие в обсуждении законопроектов и нормативных актов на этапе их разработки совместно с административными структурами. Поэтому документы до вынесения на публичное обсуждение должны согласовываться органами власти совместно с саморегулируемым сообществом.
Необходимо отметить непродуктивность практики, при которой государственный регулятор вводит всё новые законодательные механизмы по контролю за деятельностью СРО – ужесточению проверок, наделению Национальных объединений все новыми, несвойственными им функциями. Если появляется необходимость в дополнительном регулировании саморегулирования – это свидетельствует о том, что сама система больна и требует лечения, что она и её развитие двигается в неправильном направлении.
Не может гражданское общество выстраиваться с помощью механизмов принуждения вплоть до ликвидации. Избыточное увлечение юридическими механизмами, характерное для законотворческой активности в отношении саморегулирования в последнее время, позволяет усмотреть признаки юридического фетишизма, что само по себе губительно для становления гражданского общества.
Необходимо подчеркнуть отсутствие в Концепции анализа коммерциализации саморегулирования, особенно в строительстве. В областях саморегулирования с обязательным членством коммерциализация присутствует везде, но самый больший масштаб проблема приобрела именно в строительстве. Если бы разработчики уделили вопросу причин развития коммерциализации необходимое внимание, то за очевидным криминальным обогащением стоит ещё одна важная потребность со стороны держателей Свидетельств. Это связано с тем, что Свидетельство о допуске СРО сегодня является не только входным билетом в профессию, но и позволяет получить допуск к рынку государственного и муниципального заказа.
Раз нет анализа коммерциализации, значит, нет и предложений Правительству Российской Федерации и предпринимательскому и профессиональному сообществу, что необходимо изменить в самой системе саморегулируемых организаций с обязательным членством, а тем более, с наделением их государственными функциями допуска к предпринимательской или профессиональной деятельности.
На фоне оценок, данных развитию саморегулирования в строительстве заместителем председателя Правительства РФ Дмитрием Козаком и министром строительства и ЖКХ России Михаилом Менем, заявившим о том, что институт саморегулирования в строительстве не состоялся, становится вдвойне непонятно, почему эти заявления не отразились на содержании Концепции совершенствования механизмов саморегулирования.
В документе по-прежнему не рассматривается практика государств, где история саморегулирования исчисляется сотнями лет. Такая аналитическая проработка вопроса позволила бы перенять уникальный положительный опыт. А пока то, каким путём идёт отечественное саморегулирование в строительстве больше напоминает отчаянный эксперимент над отраслью, чем процесс выстраивания гражданского общества.